Друк книгиДрук книги

Основні засади адміністративного права України

Основні засади адміністративного права України

Сайт: Навчально-інформаційний портал ВП НУБіП України "Ніжинський агротехнічний інститут"
Курс: Правова культура особистості
Книга: Основні засади адміністративного права України
Надруковано: Гість
Дата: вівторок 27 жовтень 2026 8:55

Таблиця змісту

1 Поняття адміністративного права України.

Перед тим як розпочинати підготовку до вивчення цього питання, учень повинен зрозуміти, що в теорії адміністративного права існує поняття адміністративного права як галузі права, як науки та як навчальної дисципліни.

Адміністративне право як галузь права - це галузь права (сукупність правових норм), що регулює з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру, які складаються у сфері виконавчої влади, внутрішньо-організаційній діяльності інших державних органів, а також у процесі здійснення громадськими організаціями, їх органами зовнішніх юридично-владних повноважень [3, с.19]. Інакше кажучи, адміністративне право - це управлінське право, яке відрізняється від інших галузей права специфікою предмета, методу регулювання та структурними особливостями.

Адміністративне право як наука - це система знань про сукупність правових норм, що регулюють відносини управлінського характеру у названих сферах суспільства [7, с.4]. Як наука адміністративне право має загальнонаукові завдання, а саме: виявлення, опис, пояснення процесів, явищ, закономірностей і формулювання на цьому ґрунті передбачень, прогнозів, рекомендацій щодо вдосконалення й розвитку адміністративної практики. Проте ототожнювати цю правову галузь із наукою управління недоречно, оскільки державне управління та управлінська діяльність частково юридизовані, до того ж управління реалізується не тільки в адміністративно-правовій формі.

Адміністративне право як навчальний курс - це навчальна дисципліна, яка вивчається в юридичних ВНЗ та інших навчальних закладах з метою ознайомлення майбутніх юристів, працівників управління із системою знань про суспільні відносини управлінського характеру, щоб навчити їх застосовувати адміністративно-правові норми у практичній діяльності.

Наприклад, у юристів з адміністративно-правовою спеціалізацією читається як основна дисципліна "Адміністративне право", так і спеціальні курси ("Адміністративна відповідальність", "Державна служба в Україні"), у ВНЗ МВС читається також курс "Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ" тощо.

Адміністративне право як навчальна дисципліна - це систематизовані відповідно до типової програми знання щодо предмета регулювання норм цієї галузі права, їх особливостей, встановленого порядку управління в різних галузях державної виконавчої влади та відповідальності у сфері державного управління.

Ні в якому разі не можна ототожнювати поняття "адміністративне право" з поняттям "адміністративне законодавство", під яким необхідно розуміти систему правових актів, у яких ці норми знаходять свій вираз

2 Предмет, методи, принципи адміністративного права України

Адміністративне право, подібно до інших складових національної системи права, слід розглядати як: а) галузь права; б) галузь законодавства; в) юридичну науку; д) навчальну дисципліну.

Як галузь українського права (законодавства) адміністративне право України являє собою систему адміністративних правових норм, інститутів та нормативно-правових актів, що регулюють і охороняють особливе коло суспільних відносин у сфері державного управління. Як галузь права воно може бути розглянуто в об'єктивному й суб'єктивному розумінні. В об'єктивному розумінні адміністративне право України характеризується сукупністю адміністративних правових норм, інститутів і нормативно-правових актів, що утворюють його внутрішню та зовнішню форми. Внутрішня форма адміністративного права включає внутрішню побудову - систему адміністративного права. Зовнішня форма характеризується джерелами, що являють собою спосіб зовнішнього виразу змісту адміністративно-правових норм та інститутів.

За суб'єктивним розумінням адміністративне право України -це сукупність закріплених нормами об'єктивного права можливостей людини і громадянина, що реалізуються у сфері державного управління.

Адміністративне право України має свій предмет і метод правового регулювання.

Предметом адміністративного правового регулювання є суспільні відносини, що виникають, змінюються і припиняються у сфері державного управління. Особливостями відносин, що складають предмет адміністративного права є такі:

Методи адміністративного права - це засоби, способи та прийоми, за допомогою яких здійснюється правовий вплив на предмет адміністративного права. Аналізуючи засоби, за допомогою яких законодавець здійснює правовий вплив на предмет адміністративного права, слід сказати, що переважно це зобов'язання, заборони та адміністративно-правовий примус. У ряді випадків застосовуються і певні дозволи. Наприклад, дозвіл одержувати певну інформацію для здійснення покладених на орган чи посадову особу завдань.

Серед способів як складового елемента адміністративно-правового методу, слід виділити авторитарний (наказовий, щоб не сказати владний чи диктаторський) та субординаційний. Авторитарний спосіб виправданий "нерівністю" сторін адміністративних правовідносин, а саме: наявністю владного суб'єкта управління та підвладністю об'єкта управління. Наприклад, відносини податкової адміністрації з будь-яким платником податків. Субординаційний спосіб передбачає одержання обов'язкової згоди на дії об'єкта управління від суб'єкта управління.

Отже, наявність власного предмета й методу правового регулювання дає змогу відокремлювати адміністративне право від інших галузей українського права.

Як юридична наука адміністративне право являє собою систему знань, теорій, гіпотез, висновків і рекомендацій стосовно історії виникнення та розвитку, поняття, предмета й методу правового регулювання, системи та джерел галузі адміністративного права (законодавства), науки та навчальної дисципліни. Наука має свій предмет і методи дослідження, свою систему і джерела.

Як навчальна дисципліна адміністративне право вивчається в юридичних навчальних закладах. її предметом є вивчення адміністративного права як галузі права і законодавства, а також як юридичної науки.

Отже, адміністративне право України - одна із профілюючих галузей права, норми, інститути та відносини якої, історія розвитку і функціонування є предметом дослідження юридичної науки і викладається як навчальна дисципліна в юридичних навчальних закладах.

Принципи адміністративного права - це керівні засади, які визначають зміст і спрямованість адміністративно-правового регулювання суспільних відносин.

Серед принципів адміністративного права можна виділити загальні і спеціальні. Загальні принципи мають фундаментальне значення для всієї галузі. Ними є:

Спеціальні принципи характеризують закономірності функціонування адміністративно-правових інститутів. Це принципи державної служби, адміністративного процесу, адміністративної відповідальності, адміністративного судочинства, місцевого самоврядування тощо. Ці принципи можуть знайти нормативне закріплення у відповідних законодавчих актах.

3 Джерела адміністративного права України.

Джерела права - це встановлені державою або визнані нею офіційно-документальні форми виявлення і закріплення норм права, що надає їм юридичного, загальнообов'язкового значення. Тобто джерела виступають офіційними способами зовнішнього вираження і закріплення норм права.

У рамках правової системи джерела права розташовані за принципом їх ієрархічності і підпорядкованості, утворюють цілісну систему, її вертикальна структура будується таким чином, що розпорядження одних джерел права видаються на основі вищестоящих джерел. Чітка підпорядкованість джерел права, законодавчо закріплена і забезпечена за допомогою юридичних механізмів, і має важливе соціально-політичне значення. Єдність системи джерел права означає єдність вираженої в законі верховної державної волі.

Щодо адміністративного права необхідно зазначити, що воно складається з великої кількості правових норм: законів, указів Президента, постанов Кабінету Міністрів, положень, статутів, рішень та розпоряджень тощо, які необхідно упорядковувати. Так, норми адміністративного права містяться в різних нормативно-правових актах, які часто належать до різних галузей права, але такі акти можна вважати джерелом адміністративного права лише в тому випадку, якщо вони містять положення щодо державного управління, управлінської діяльності, організації управління, правового становища громадян та посадових осіб, тобто коли закон буде наповнений адміністративно-правовим змістом.

На відміну від конституційного права, джерелом якого виступає конституція держави і деякі конституційні закони, адміністративне право має достатньо розгалужену систему правових джерел.

Джерелами адміністративного права можуть бути і спільні акти, що приймаються державними органами та органами громадських об' єднань.

До джерел адміністративного права належать:

Таким чином, джерело адміністративного права - це акт правотворчості органів державної влади, що складається з адміністративно-правових норм або навіть одного правила поведінки і регулює виконавчо-розпорядчу діяльність [3, с.36].

Специфіка джерел адміністративного права виявляється в такому:

всі вони ґрунтуються на нормах Конституції України і її законів;

джерела - нормативні акти вищих органів виконавчої влади усіх ланок слугують юридичною базою для джерел - нормативних актів, які приймаються нижчими органами виконавчої влади;

джерела - нормативні акти вищих органів виконавчої влади характеризуються більшим масштабом дії, ніж аналогічні акти нижчих органів;

джерела - нормативні акти галузевого (відомчого) характеру ґрунтуються на джерелах загального характеру.

Види джерел адміністративного права

Правові системи держав розрізняються насамперед тим, яке із джерел права переважає в національній правовій системі даної держави, тобто якими специфічними способами й у яких особливих формах норми права набувають свого загальнообов'язкового характеру, ким і як вони об'єктивуються.

У теорії держави і права до джерел (форм) права належать [10, с.121]:

Щодо питання видів джерел адміністративного права необхідно зазначити, що їх кількість, співвідношення між собою залежать від типу правової системи і конкретних історичних передумов розвитку держави і суспільства [28, с. 100].

Вищезазначене повною мірою стосується і джерел адміністративного права України. У нашій державі історично склалася своя система джерел, які співвідносяться з предметом і методами правового регулювання та залежать від особливостей і етапів державного розвитку.

З радянського адміністративного права українським законодавством був успадкований вплив держави на формування та розвиток джерел цієї галузі, але ця обставина не перешкоджає впливу джерел адміністративного права іноземних держав, особливо європейських, на українське законодавство.

З огляду на різноманітність джерел адміністративного права їх доцільно розділити на такі види [2, с. 29]:

Постанови Верховної Ради України, які містять адміністративно-правові норми організаційно-правового характеру.

Укази та розпорядження Президента України. Нормативні акти органів виконавчої влади України:

Нормативні накази керівників державних підприємств, об'єднань, установ і організацій.

Нормативні акти місцевих рад, їх виконавчих органів.

Розпорядження місцевих державних адміністрацій (їх голів).

Міжнародні угоди України з іншими державами та міжнародно-правові акти, ратифіковані й визнані нашою державою.

Акти Конституційного Суду України.

Для класифікації джерел адміністративного права важливе значення мають такі чинники:

Так, за масштабом своєї дії джерела адміністративного права можна класифікувати на такі, що мають загальний, галузевий, місцевий або внутрішньо-суб'єктивний характер.

4 Суб'єкти адміністративного права України.

Під суб'єктами права, зазвичай, розуміють учасників суспільних відносин, яких юридична норма наділяє правами й обов'язками. Відповідно суб'єктами адміністративного права є учасники відносин, котрих адміністративно-правові норми наділили правами й обов'язками, здатністю вступати в адміністративно-правові відносини.

Усі суб'єкти адміністративного права, залежно від того, чию волю та чиї інтереси вони виражають, від чийого імені виступають, поділяють на індивідуальні та колективні. До індивідуальних належать: громадяни України, іноземці, особи без громадянства, посадові особи, державні службовці. Більш детальна класифікація дає підстави окремо сказати про суб'єкти спеціальних адміністративно-правових статусів (членів адміністративних колективів, суб'єктів адміністративної опіки, жителів територій з особливими режимами, суб'єктів дозвільної системи).

До колективних суб'єктів належать; організації (підприємства, органи державної влади, установи), трудові колективи, структурні підрозділи організацій, складні організації (залізниця).

Колективні суб'єкти — це організовані, обособлені самоврядні групи, наділені правами вступати у відносини з іншими суб'єктами як єдине ціле. Адміністративна правоздатність і дієздатність цих суб'єктів настає з моменту реєстрації і припиняється з їх ліквідацією.

Важливе місце серед індивідуальних суб'єктів адміністративного права належить громадянам, їх адміністративно-правовому статусу. Адміністративно-правовий статус громадян є складовою частиною їх загального правового статусу і містить такі елементи:

Адміністративна правоздатність — це здатність індивіда бути носієм суб'єктивних прав і обов'язків у сфері державного управління. Вона виникає з моменту народження і припиняється зі смертю особи.

Адміністративна дієздатність — це визнана державою здатність своїми власними діями реалізувати права та набувати нових особистих прав, виконувати обов'язки у сфері державного управління. У повному обсязі вона настає з вісімнадцяти років, а в окремих випадках — з шістнадцяти.

Конкретний обсяг прав і обов'язків залежить від низки чинників; віку, освіти, стану здоров'я, статі. Деякі з них можуть служити причиною повного або часткового обмеження адміністративної правової дієздатності: душевна хвороба, інвалідність, позбавлення права на управління транспортними засобами. Особи, які мають судимість або не мають спеціальної освіти, втрачають можливість посідати певні посади у державному апараті.

Центральним елементом адміністративно-правового статусу громадянина (індивідуального суб'єкта) е його права та обов'язки.

Оскільки адміністративно-правовий статус тісно пов'язаний з конституційним, е похідним від нього, можна виділити загальні права, які належать до конституційних: право на участь в управлінні державними справами; на рівний доступ до державної служби; на оскарження в судовому порядку актів (дій) державних органів (посадових осіб).

Усі ці права не можуть бути реалізованими без участі органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування (органів публічної влади). Інші права у сфері державного управління розвивають (забезпечують) конституційні права. Так, конституційне право на охорону здоров'я конкретизується в таких правах, що є частиною адміністративно-правового статусу громадян: право на медико-санітарну та медико-соціальну допомогу, забезпечення ліками, надання ортопедичної й протезної допомоги, отримання інформації про стан здоров'я.

Права громадян у сфері державного управління на:

Разом із правами, на громадян покладається і низка обов'язків. Основним (загальним) обов'язком громадян є обов'язок дотримуватися Конституції України та законів держави. Інші обов'язки є похідними і стосуються різних сфер життєдіяльності людей. Адміністративно-правові норми встановлюють різні правила поведінки й обов'язки громадян їх дотримуватися, наприклад: правила дорожнього руху і користування громадським транспортом; проходження у встановлених випадках обов'язкового медичного огляду і лікування; реєстрування транспортного засобу й отримання дозволу на зайняття певними видами діяльності.

Потрібно розрізняти загальний і спеціальний адміністративно-правові статуси громадян. Першим володіють усі громадяни незалежно від віку, статі, стану здоров'я, місця проживання тощо. Однак кожна людина у своєму житті може опинятися в різних ситуаціях, певних становищах, що зумовлює наявність спеціальних прав і обов'язків. Особа може виступати суб'єктом так званих спеціальних адміністративно — правових статусів. У теорії адміністративного права розрізняють такі спеціальні адміністративно-правові статуси:

Ще одним елементом адміністративно-правового статусу є адміністративно-правові гарантії прав і свобод громадян. До них належать організаційні гарантії (існування і діяльність органів, які здійснюють охорону і захист прав та свобод громадян); право на скаргу (адміністративну і судову). Його закріплено Законом "Про звернення громадян", а також Кодексом адміністративного судочинства.

Суб'єктами адміністративного права є також іноземні громадяни та особи без громадянства. їх адміністративно-правовий статус визначається ст. 26 Конституції України та Законом України "Про правовий статус іноземців" від 5 березня 1994 р. У цілому, обсяг їх адміністративно-правового статусу дещо вужчий, аніж у громадян України. Так, вони не можуть бути державними службовцями, займати посади в державному апараті; не несуть військового обов'язку; не можуть створювати політичні партії. На них покладено додаткові обов'язки, не властиві для громадян України. Вони зобов'язані зареєструвати свій паспорт, отримати дозвіл для проживання, повідомляти органи внутрішніх справ про переміщення по території держави тощо. Несуть адміністративну відповідальність на рівні з громадянами України.

Основний акцент в оновленні змісту адміністративно-правового статусу громадян необхідно робити на реальний дієвий механізм забезпечення реалізації цих прав, які вже сьогодні закріплені в Конституції та численних законах. Цим механізмом повинні стати норми адміністративно-процесуального законодавства, які врегульовують порядок здійснення різноманітних адміністративних процедур та процесуальних дій.

Серед колективних суб'єктів адміністративного права важливе місце посідають органи виконавчої влади, які утворюють самостійну складну систему. Об'єднуючими чинниками цієї системи є зміст діяльності, методи та організаційні обов'язки її структурних одиниць. До системи органів виконавчої влади входять: Кабінет Міністрів України (вищий орган виконавчої влади), Рада міністрів Автономної Республіки Крим, міністерства, державні комітети (центральні органи виконавчої влади), обласні та районні державні адміністрації, територіальні органи центральних органів виконавчої влади (місцеві органи). До цієї системи в певному значенні можна віднести виконавчі органи місцевого самоврядування, коли йдеться про виконання ними делегованих повноважень.

Президент України як суб'єкт адміністративного права. Формально Президент України не входить до системи виконавчої влади, однак наділений широкими повноваженнями у сфері виконавчої діяльності. Його взаємовідносини з цією гілкою влади визначаються ст. 106,112, 113, 114,115,116, 118 Конституції України. Правовий статус Президента України визначається також Законом України "Про Президента України" 1991 р.

Відповідно до ст. 106 Конституції України, Президент є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету і територіальної цілісності, дотримання Конституції, прав і свобод людини. Президент вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України подання про призначення Верховною Радою Прем'єр-міністра України, також вносить до Верховної Ради подання про призначення Міністра оборони, Міністра закордонних справ та Голови Служби безпеки. Президент має повноваження зупиняти дію актів Кабінету Міністрів з мотивів невідповідності їх Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду щодо їх конституційності, скасовувати акти Ради міністрів АРК.

Президент України є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, очолює Раду національної безпеки і оборони, яка є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.

Президент України підписує закони, прийняті Верховною Радою України і має право вето (непід писання закону і повернення його на повторний розгляд Верховної Ради). Реалізуючи свої повноваження, Президент України видає укази і розпорядження. При Президенті України створюється допоміжний орган — Секретаріат Президента.

Кабінет Міністрів (уряд) України. Відповідно до Конституції, Кабінет Міністрів є вищим органом у системі виконавчої влади, який очолює всю її систему. До складу Кабінету Міністрів входять Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри і міністри. Правовий статус уряду визначається Конституцією України. Згідно зі ст. 116 Конституції, Кабінет Міністрів спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.

Діяльність Кабінету Міністрів забезпечує Секретаріат — постійно діючий орган, основним завданням якого є організаційне, експертно-аналітичне, інформаційне, матеріально-технічне і правове забезпечення діяльності уряду. Очолює Секретаріат міністр Кабінету Міністрів. У своїй діяльності він взаємодіє зі Секретаріатом Президента, Секретаріатом Верховної Ради, іншими державними органами.

Для більш ефективної організації роботи Кабінету Міністрів, координації роботи центральних органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної політики створено п'ять урядових комітетів: Урядовий комітет з питань оборони, оборонно-промислового комплексу та правоохоронної діяльності; Урядовий комітет з питань промислової політики, паливно-енергетичного комплексу, екології та надзвичайних ситуацій; Урядовий комітет економічного розвитку та з питань європейської інтеграції; Урядовий комітет соціального, науково-технічного та гуманітарного розвитку; Урядовий комітет з реформування аграрного сектору.

У межах своїх повноважень Кабінет Міністрів видає постанови і розпорядження.

Центральні органи виконавчої влади. До них належать міністерства, державні комітети та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Вони безпосередньо підпорядковані Кабінету Міністрів України.

Міністерство посідає провідне місце серед центральних органів виконавчої влади. Керівники міністерств — міністри — входять до складу Кабінету Міністрів. Вони беруть участь у формуванні державної політики, а також в її реалізації в усіх сферах суспільного життя. Правовий статус міністерства визначається Загальним положенням про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади 1996 р. та положеннями про окремі міністерства.

На міністра як політичного діяча покладається політичне керівництво в певному секторі державного управління. Забезпечення діяльності міністерства покладається на заступника міністра.

У міністерствах утворюються колегії у складі міністре, заступників міністра, інших керівників міністерства. Це дорадчий орган, який обговорює найважливіші питання, що належать до компетенції міністерства. Рішення колегії провадяться в життя наказами міністра.

Державний комітет — центральний орган виконавчої влади, який здійснює координаційно-функціональну управлінську діяльність міжгалузевого характеру. Діяльність державного комітету спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет очолює голова, який має декілька заступників, а центральний апарат поділяється на головні управління, відділи, департаменти, сектори. У складі цього апарату утворюється колегія як дорадчо-консультативний орган, до якого входять голова, заступники, керівники структурних підрозділів.

Компетенція державного комітету дещо вужча, аніж компетенція міністерства і, зазвичай, відображена в його назві (наприклад, Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики).

Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Створюються для реалізації визначених Конституцією та законодавством особливих завдань та повноважень, виконання інших управлінських функцій спеціального характеру. Щодо них може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації та ліквідації, підконтрольності та підзвітності, вирішення кадрових питань. До цих органів належать: Антимонопольний комітет, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Головне управління державної служби, Служба безпеки України, Фонд державного майна тощо.

Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим. Згідно зі ст. 134 Конституції України, Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України. У межах повноважень, визначених Конституцією України, вона розв'язує питання, віднесені до її відання.

Для сприяння у виконанні повноважень, покладених на Президента України, в АРК створено Представництво Президента України (Закон України 2000 р.). Органом виконавчої влади є Рада міністрів Автономної Республіки Крим, яка формується Верховною Радою АРК. Кандидатура на посаду Голови Ради міністрів погоджується з Президентом України за поданням Голови Верховної Ради АРК. Рада Міністрів АРК підпорядковується Кабінету Міністрів України, міністерства АРК — відповідним міністерствам України. Особливістю цього підпорядкування є те, що АРК має свої повноваження, визначені Конституцією України, а також власною Конституцією, яку, відповідно до ст. 135, приймає Верховна Рада АРК, а затверджує Верховна Рада України.

В АРК є також міністерства, республіканські комітети, головні управління, а на місцях — районні державні адміністрації.

Місцеві органи виконавчої влади. До місцевих органів виконавчої влади належать місцеві державні адміністрації на рівні областей, районів областей, районів Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя. Вони розміщені в областях і районних центрах, у містах Києві та Севастополі, їх діяльність регламентується Законом України "Про місцеві державні адміністрації" (1999 р.) та Законом України "Про столицю України — місто-герой Київ" (1999 р.). Місцеві державні адміністрації покликані забезпечувати комплексний розвиток території і захищати права та законні інтереси громадян.

Очолює державну адміністрацію голова, який призначається на посаду і звільняється з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів. Адміністрації відповідальні перед Президентом і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. У частині делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні відповідним радам.

До відання місцевих державних адміністрацій належить вирішення таких основних питань:

5 Адміністративне право і державне управління

Поняття державного управління та співвідношення його з виконавчою владою

Термін "управління" має багато значень. У загальному розумінні це будь-який цілеспрямований, організуючий вплив на різноманітні процеси, що здійснюються в природі, техніці, суспільстві тощо. Характерно, що термін "управління" в перекладі на англійську мову - administration. Адмініструвати, тобто керувати, управляти, яскраво показує нам зв'язок адміністративного права з управлінням. Адміністративне право - це управлінське право. Отже" управління тісво пов'язане з адміністративним правом. Але ми вже визначили, що управління багато ширше поняття, ніж адміністративне право. Основними ознаками управління є управлінська система, суб'єкт і об'єкт управління, керуючий вплив суб'єкта на об'єкт і зворотний зв'язок. Управлінська система - це єдність управлінських елементів, що взаємодіють як єдине ціле, породжуючи нові якості, не притаманні окремим її компонентам. Суб'єктом управління називають сторону управлінського процесу, що являє собою джерело керуючого впливу. Об'єкт управління - сторона управлінського процесу, що функціонує під керуючим впливом суб'єкта, набуває певних нових якостей та змінюється. Керуючий вплив визначають як комплекс заходів, прийомів, форм, методів і організуючих команд, спрямованих на об'єкт управління, за допомогою яких реально змінюється об'єкт управління. Зворотний зв'язок можна охарактеризувати як певну інформацію для суб'єкта управління стосовно змін, що відбулися в об'єкті управління завдяки керуючому впливу.

Управлінській процес як багатоманітне явище здійснюється в природі, техніці та суспільстві. Звідси автори-кібернетисти виділяють три різновиди управління, а саме:

Отже, соціальне управління може бути охарактеризоване, як управління суспільством. Суспільством вважають найвищий тип соціальної самоорганізації людей. Воно може існувати тільки тоді, коли функціонуватиме як складна цілісна система, а це означає, що без управлінського впливу функціонування суспільства неможливе.

Таким чином, соціальне управління - це управління в суспільстві, у якому і суб'єктом і об'єктом управління є людина. Людина природою наділена свідомістю та волею і тому всі інтереси й потреби, які вона здійснює в суспільстві, носять свідомо-вольовий характер і визначаються як усвідомлені потреби. Будь-який людський колектив як об'єднання двох і більше людей потребує соціального управління. Спонукає колектив до такого управлінського процесу співробітництво людей у колективі, тобто спільна діяльність для досягнення конкретної мети. Можна виділяти різні критерії для класифікації соціального управління. Залежно від суб'єкта управлінського процесу соціальне управління можна поділити на державне управління й громадське (недержавне).

Отже, одним із видів соціального управління є державне управління. У широкому значенні слова під ним розуміють діяльність усіх видів органів держави: законодавчих, судових, контрольно-наглядових, виконавчо-розпорядчих з організації суспільного життя. Кожна з названих гілок єдиної державної влади, зберігаючи загальні ознаки соціального й державного управління, має свої специфічні керівні структури, форми та методи, прийоми, способи й засоби керівного впливу на об'єкт управління. Звідси можна виділити такі види державного управління:

Причому в кожному із зазначених видів державного управління існує внутрішня та зовнішня сторони. Внутрішня сторона характеризується управлінською діяльністю всередині системи, а зовнішня - спрямована на структурні елементи громадянського суспільства. У вузькому значенні державне управління розглядається як діяльність тільки виконавчо-розпорядчих органів держави: Кабінету Міністрів, міністерств, державних комітетів (служб), інших органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, місцевих державних адміністрацій.

Державному управлінню властиві такі риси:

Таким чином, державне управління (у вузькому розумінні) - це підзаконна виконавча й розпорядна діяльність органів державної виконавчої влади, спрямована на практичне виконання законів у процесі повсякденного й безпосереднього керівництва господарським, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом. Звідси державне управління (у вузькому розумінні) співвідноситься з виконавчо-розпорядчою владою та її органами через призму загального й особливого, у якому проявляються загальні риси правотворчої і правореалізаційної діяльності держави та виконавчо-розпорядчої діяльності однієї з гілок єдиної державної влади.

6 Система органів виконавчої влади України

Органи виконавчої влади є ключовими суб'єктами адміністративного права, оскільки їм належать провідне місце і роль у виникненні й функціонуванні суспільних відносин, що є предметом адміністративно-правового регулювання.

Поняття "орган виконавчої влади" є похідним від ширшого поняття "державний орган" (або "орган державної влади").

У цьому розумінні орган виконавчої влади є окремим видом державних органів.

На них поширюються всі загальні риси поняття державних органів. Це означає, що кожний окремий орган виконавчої влади:

Орган виконавчої влади є організаційно самостійним елементом державного апарату (механізму держави), який наділений чітко окресленим обсягом повноважень (компетенцією) відповідно до покладених на нього завдань і функцій, складається зі структурних підрозділів і посад, що обіймають державні службовці, і віднесений Конституцією і законами України до системи органів виконавчої влади.

Для кожного органу виконавчої влади характерна насамперед організаційна відокремленість від інших елементів апарату державного управління.

Водночас другою найважливішою характеристикою є функціональна відокремленість, котра характеризує різні аспекти компетенції та фактичної діяльності цих органів. Саме дані ознаки є ключовими при виділенні окремих видів органів виконавчої влади.

Класифікація видів органів виконавчої влади можлива за різними критеріями (ознаками).

Зокрема ці органи поділяються на види залежно від:

характеру компетенції (або змісту функцій) - на органи:

сфери дії - на органи управління:

Найважливіше значення має класифікація видів органів виконавчої влади в Конституції України.

Вона виділяє за критерієм організаційно-правового рівня наступні види:

З конституційного визначення згаданих трьох видів випливає запитання: чи означає закріплення в Конституції цих видів вичерпну класифікацію органів виконавчої влади? Тим більше, що Конституція, виокремлюючи три види органів виконавчої влади, залишила без чіткої відповіді деякі важливі питання визначення складу системи органів виконавчої влади.

Зокрема щодо місця у цій системі Ради міністрів Автономної Республіки Крим (АРК). Адже, з одного боку, відповідно до ч. 2 ст. 135 рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим приймаються відповідно до актів Кабінету Міністрів України та на їх виконання. А з іншого - Раду міністрів АРК не згадано в розділі VI Конституції "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади", хоча цілком очевидна "прив'язка" цього та інших органів виконавчої влади в АРК до місцевого (територіального) рівня. Слід визнати, що конституційне визначення згаданих вище видів органів означає лише те, що існування даних видів є обов'язковим для системи органів виконавчої влади в Україні.

Водночас зміст Конституції не виключає можливості існування додаткових (звичайно, за тим самим критерієм) видів органів виконавчої влади, що посідали б місце поряд (чи поміж) із згаданими видами. Адже Конституція не містить вичерпного визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади.

Натомість згідно з п. 12 ч. 1 ст. 92 Конституції виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади. Тобто Конституція відносить вирішення питання про можливість існування у системі органів виконавчої влади поряд із наведеними видами деяких інших на розсуд законодавця - шляхом прийняття поточних законів.

Тож виникнення будь-яких інших видів органів виконавчої влади - це справа практичного державотворення. Тим більше, що конструкція системи органів виконавчої влади має бути рухливою, динамічною за умови, звичайно, стабільності її основоположних параметрів. Якраз останні і є предметом конституційно-правового регулювання. Все інше має бути результатом поточної політики держави.

Отже, у тексті Конституції України не міститься вичерпної класифікації видів органів виконавчої влади. Конституція чітко визначає:

Поняття "система органів" має велике смислове навантаження. її необхідність закономірно пов'язана з принципом поділу державної влади, котрий означає, що державна влада реалізується через певні види державних органів.

Саме тому в Конституції України чітко виділені не конкретні гілки влади, а конкретні види її суб'єктів (інституцій) - державні органи та їх системи. Поняття "система органів" щодо гілки виконавчої влади означає:

Характеристику внутрішнього устрою будь-якої системи неможливо здійснити, не застосовуючи такий плідний науковий метод, як системний підхід.

З цієї точки зору апарат державного управління як система органів включає більш прості складові частини, котрі також є системами (а щодо апарату в цілому - підсистемами).

Останні, в свою чергу, складаються з інших, ще простіших систем. При цьому максимальну межу поділу будь-якої системи характеризує поняття "елемент".

В апараті державного управління елементом виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Власне, завдяки цьому апарат визначається саме як система органів виконавчої влади. Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не береться до уваги.

Кожний орган виконавчої влади сам є системою і складається з власних елементів: структурних підрозділів; посад.

Але це - елементи двох неоднакових рівнів: з одного боку, апарату в цілому (як системи органів), а з іншого - окремого органу (як системи підрозділів і посад).

Отже, якщо первинним елементом усієї системи органів виступає окремий орган, то для кожного органу аналогічну роль виконує окрема посада, яку обіймає службовець даного органу. Саме таке розуміння надалі визначатиме висвітлення адміністративно-правового статусу службовців органів виконавчої влади.

Тобто йтиметься про статус не власне службовців - фізичних осіб, а про статус відповідних посад - первинних елементів структури органів.

У межах системного підходу структура будь-якої системи розуміється як її внутрішня побудова, що утворюється сукупністю елементів цієї системи та взаємозв'язків між ними.

Причому в реальному житті складність структурної побудови апарату державного управління визначається головним чином не переліком його складових елементів, а саме множинністю і різноманітністю їх фактичних взаємозв'язків.

Структура системи органів виконавчої влади будується відповідно до певних об'єктивних закономірностей організації та функціонування складних соціальних систем, наукове визначення яких набуває значення основних засад структурної побудови даної системи.

Конституція України, прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р., є Основним Законом держави і посідає центральне місце в системі законодавства.

Зміст відповідних розділів Конституції України характеризується сприйняттям концепції дуалізму виконавчої влади. Виходячи з цієї концепції, визначено так званий двоїстий центр цієї влади, який складається з двох функціонально поєднаних суб'єктів - Президента і Кабінету Міністрів.

За таких умов, з одного боку, правовий статус уряду, який очолює Прем'єр-міністр, аж ніяк не може мати якесь другорядне значення, адже саме на уряд покладається основний тягар організаційної роботи з реалізації функцій і повноважень виконавчої влади. Відповідний статус Кабінету Міністрів визначений в ст. 113 Конституції України.

Україна на сьогодні продовжує будівництво механізму сучасної держави як системи державних органів, установ і закладів для якісного і успішного управління суспільними справами. В цьому механізмі особливу роль відіграють органи виконавчої влади. У зв'язку з цим, як зазначає В. Б. Авер'янов, на даний момент: "Великого прикладного значення набуває проблематика, пов'язана з якісним покращенням організації та діяльності системи органів виконавчої влади, визначенням структурно-функціональних засад побудови цієї системи, шляхів оптимізації розмежування компетенції та відповідальності органів виконавчої влади як по "вертикалі", так і по "горизонталі"...".

Конституційна модель організації виконавчої влади в Україні передбачає наявність певної кількості органів виконавчої влади, які у сукупності складають систему органів виконавчої влади.

Необхідно також зазначити і про відмінність між поняттям "система державних органів виконавчої влади" та поняттям "механізм виконавчої влади". Так, О. І. Черкасов вказує: "Механізм виконавчої влади... являє собою відносно розгалужену систему державних органів, які функціонують на центральному та місцевому рівнях та володіють як загальною, так і галузевою компетенцією". Позитивною рисою такого визначення є те, що воно не обмежує коло суб'єктів виконавчої влади державними органами виконавчої влади, проте і не враховує той факт, що виконавча влада може здійснюватись не тільки органами державної влади, а й іншими органами публічної влади, зокрема органами місцевого самоврядування, які є елементами механізму виконавчої влади, проте не є складовими системи органів виконавчої влади. І. Л. Бачило формує наступне визначення системи органів виконавчої влади: "Система органів виконавчої влади - сукупність органів державної влади, які наділені компетенцією в галузі державного управління, кадровими, фінансовими, матеріальними, інформаційними та іншими ресурсами, необхідними для здійснення діяльності методами і формами, конституційно визначеними для даної гілки влади"1. Як зазначає І. О. Полянський: "Система виконавчої влади визначається як підсистема державної влади, що має визначену структурну побудову, яка включає рівні (побудову по ієрархічній вертикалі); ланки (однорівневі утворення однорідних органів); види і форми органів виконавчої влади". Подібне вказує і В. Б. Авер'янов: "З одного боку апарат державного управління (а значить і система органів виконавчої влади) входить як складова частина у більш загальне системне утворення (так звану макросистему), яким в цілому виступає держава, точніше державний апарат (механізм). З іншого боку апарат управління включає в себе більш прості складові частини, які також є системами (у відношенні до апарату в цілому - підсистемами). Останні, у свою чергу, складаються з наступних систем, ще більш простих і т. ін.".

Максимальну межу членування будь-якої системи характеризує поняття "елемент". Щодо апарату управління (а значить і системи органів виконавчої влади) у ролі елементу виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Як зазначає І. О. Полянський: "Первинною і основною структурною одиницею системи органів виконавчої влади є орган виконавчої влади". В свою чергу, О. Д. Крупчан вказує: "Можна зробити висновок, що кожний орган виконавчої влади слід передусім розглядати як частину більш загальної системи (сукупності всіх органів виконавчої влади)".

Як у випадку з визначенням виконавчої влади, єдиним сформованим у нормативно-правових актах України визначенням органу виконавчої влади є визначення, запропоноване в Концепції адміністративної реформи в Україні, а саме: "Органи виконавчої влади - це самостійний вид органів державної влади, які згідно з конституційним принципом поділу державної влади мають своїм головним призначенням здійснення однієї гілки державної влади - виконавчої". Тут необхідно зазначити про деяку узагальненість даного визначення та використання такого досить суперечливого в науковому плані терміна, як "гілка влади".

Взагалі, в сучасній науковій літературі сформовані різноманітні визначення органів виконавчої влади. Більш розгорнуте визначення, у порівнянні із вищенаведеним, формулює Д. М. Овсянко: "Орган виконавчої влади - це така організація, яка є частиною державного апарату, має компетенцію, структуру, територіальний масштаб діяльності, утворюється в порядку, встановленому законом або іншим нормативно-правовим актом, користується певним методом при здійсненні своєї діяльності, наділена правом виступати від імені держави і покликана в порядку виконавчої і розпорядчої діяльності здійснювати постійне керівництво господарським, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом".

Загалом, подібним вищевказаному визначенню органу виконавчої влади є визначення, запропоноване Ю. М. Стариловим: "Орган виконавчої влади - це державна організація, яка є частиною системи органів державної влади, встановлена самою державою для виконання і забезпечення виконання законів та інших нормативно-правових актів, здійснення функцій державного управління у всіх сферах життя держави й суспільства за допомогою застосування спеціальних форм і методів здійснення управлінських дій, якій притаманна відповідна структура, компетенція, державно-владні повноваження і штат державних службовців"2.

Таким чином, поняття виконавчої влади можна визначити так: виконавча влада - це один з складових елементів державної влади, який діє через систему органів виконавчої влади від загальнодержавного і до місцевого рівня, специфічний суб'єкт конституційно-правових відносин, на який Конституцією України і законами України покладається реалізація ряду базових функцій, серед яких домінуюче місце посідав функція виконання законів.

Позитивною рисою таких детальних визначень поняття органу виконавчої влади є те, що вони намагаються в рамках своїх положень зафіксувати перелік основних ознак, який характеризує відповідний орган. Проте основним недоліком таких визначень можна назвати відсутність критерію відмежування державних органів виконавчої влади від інших суб'єктів виконавчої влади.

Ось чому визначення В. К. Колпакова, яке містить відповідний критерій відмежування, є більш прийнятним. Сформоване воно наступним чином: "Орган державної виконавчої влади - це носій державної виконавчої влади, що реалізує свою компетенцію в закріпленій сфері державного управління, і має юридичний (нормативно зафіксований) статус органу державної виконавчої влади1".

На сьогодні ми можемо констатувати відсутність якісного нормативно-правового визначення державного органу виконавчої влади. Однак Конституція України фіксує відокремленість державних органів виконавчої влади від органів публічної влади інших видів. Це досягнуто в тексті Конституції України шляхом використання узагальнюючого для всіх органів держави терміна "органи державної влади" (ст. 5 Конституції України), а також виділення серед останніх таких видів, як "органи законодавчої, виконавчої та судової влади" (ст. 6 Конституції України). Про наявність системи органів виконавчої влади в Україні засвідчує Розділ VI Конституції України під назвою "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади", зокрема норма ч. 1 ст. 113 Конституції України проголошує: "Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади".

Визнання теоретичного і практичного розуміння системи органів виконавчої влади, а, відтак, організації цієї системи підтверджує наявність певних ознак у сукупності цих органів, притаманних власне соціальним системам. Зокрема таких, як: єдність цільового призначення; функціональна самодостатність; ієрархічність внутрішньої самоорганізації; субординаційність взаємозв'язків між структурними ланками.

Відповідно, системний підхід до організації виконавчої влади дає можливість зробити висновок про багаторівневість системи органів виконавчої влади. У цілому, за Конституцією України, в системі органів виконавчої влади можна виділити структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів:

Відповідно до вищенаведених організаційно-правових рівнів системи органів виконавчої влади України були вказані основні види органів виконавчої влади України з точки зору структурної ієрархії системи, а також відповідно до характеру компетенції.

Проте, як зазначає В. Б. Авер'янов1, органи управління (а отже, і органи виконавчої влади) можуть також розрізнятися залежно:

Як зазначає І. Л. Бачило: "Багатоманітність організаційних форм органів в системі виконавчої влади визначає її внутрішню структуру". Однак вирішальним для визначення характеру системи органів виконавчої влади будь-якої країни є чітке визначення найвищої ланки самої виконавчої вертикалі, яка має виконувати в системі роль керуючого центру.

На основі аналізу відповідних норм Конституції України можна стверджувати, що вищий структурно-організаційний рівень системи державних органів виконавчої влади України характеризується дуалізмом структурної побудови виконавчої влади. Це означає, що в основу побудови управлінської вертикалі України покладається модель "складного центру", відповідно до якої Кабінет Міністрів України структурно входить до системи органів виконавчої влади саме як окрема ланка цієї системи, про що прямо зазначає ч. 1 ст. 113 Конституції України. В свою чергу, Президент України також залучається до системи органів виконавчої влади, проте лише функціонально - через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади, про що зазначають норми статей 106 та 118 Конституції України. Ось чому при визначенні структурних ланок організаційно-правових рівнів системи органів виконавчої влади України часто зазначають, що вищий організаційно-правовий рівень системи становить Кабінет Міністрів України у функціональній взаємодії з Президентом України.

При дослідженні системи органів виконавчої влади на окрему увагу заслуговує її нормативно-правове забезпечення. Як вказує О. Д. Крупчан:

"Конституційна регламентація засад організації виконавчої влади є за повнотою та конкретністю нерівномірною щодо органів різного рівня та аспектів їх функціонування". Якщо питання конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України та місцевих державних адміністрацій врегульовані нормами Конституції України більш детально, то конституційно-правовий статус центральних органів виконавчої влади врегульований значно менше, і навіть можна зазначити, що опосередковано.

Відповідно до п. 12 ст. 92 Конституції України: "Виключно законами України визначаються: організація і діяльність органів виконавчої влади...", в свою чергу, ч. 2 ст. 120 Конституції України деталізує вищезазначену норму: "Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України". Дані норми Конституції України прямо передбачають прийняття відповідних конституційних законів щодо організації та діяльності органів виконавчої влади України.

Поняття "система органів" щодо гілки виконавчої влади означає: по-перше, відокремленість відповідної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від решти видів органів держави; по-друге, чітко визначений склад даної системи; по-третє, наявність у сукупності відповідних державних органів певних ознак, притаманних складним соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність організації, субординаційність взаємозв'язків між структурними ланками тощо.

Структура системи органів виконавчої влади будується відповідно до певних об'єктивних закономірностей організації та функціонування складних соціальних систем, наукове визначення яких набуває значення основних засад структурної побудови даної системи.

Базовою засадою виступає ієрархічна організація системи органів, яка зумовлює необхідність існування так званої управлінської вертикалі.

Ієрархічну вертикаль виконавчої влади утворюють органи вже згадуваних раніше трьох організаційно-правових рівнів. Кожний з цих рівнів представлений такими органами:

Між органами цих рівнів взаємозв'язки будуються на засадах субординації, яка означає співпідпорядкованість між: органами вищого і нижчого рівнів, наприклад: Кабінет Міністрів і міністерства або місцеві державні адміністрації; обласна і районна державні адміністрації і т. ін.

Водночас основу відносин між органами одного організаційно-правового рівня становить принцип координації. Вона виявляється в узгодженні дій і рішень, взаємних консультаціях, обговореннях, проведенні спільних заходів і виданні спільних актів, укладанні адміністративних договорів (угод) тощо між зазначеними органами, наприклад: між кількома міністерствами або державними комітетами; між кількома обласними (чи районними) державними адміністраціями тощо.

Важливе значення для характеристики другого аспекту структури системи - взаємозв'язків між органами виконавчої влади має визначення відповідних станів (режимів) управлінських відносин у системі цих органів. Найтиповішими варіантами подібних станів є підвідомчість, підпорядкованість, підконтрольність, підзвітність і відповідальність.

Підвідомчість органів виконавчої влади - це найбільш загальне визначення усіх можливих станів управлінських відносин, які існують між органами виконавчої влади. Підвідомчість може бути вертикальною або горизонтальною.

Вертикальна підвідомчість властива взаємозв'язкам органів різних - вищого і нижчого - рівнів: наприклад, усі органи виконавчої влади так чи інакше підвідомчі Кабінету Міністрів України.

Горизонтальна підвідомчість має місце у стосунках між органами одного рівня: наприклад, будь-який центральний орган виконавчої влади є підвідомчим Міністерству юстиції України в частині дотримання порядку підготовки і реєстрації нормативно-правових актів, що видаються даним центральним органом.

Більш конкретними проявами підвідомчості виступає решта вищезгаданих варіантів взаємозв'язків органів виконавчої влади.

Так, підпорядкованість (підлеглість) характеризує найвищий ступінь залежності між органами, що передбачає обов'язковість виконання підпорядкованим органом адресованих йому владних рішень іншого органу. Слід розрізняти організаційну і функціональну, а також пряму і опосередковану підпорядкованість.

Організаційна (або адміністративна) підпорядкованість свідчить про залежність підпорядкованого органу щодо всіх (або більшості) питань його діяльності (наприклад, державні комітети перебувають в організаційній підпорядкованості перед Кабінетом Міністрів України).

Натомість функціональна (яку ще називають функціонально-методичною) підпорядкованість існує в межах лише якоїсь однієї (чи кількох) з функцій управління: наприклад, будь-який орган виконавчої влади в частині організації і проведення своєї фінансової діяльності є функціонально підлеглим Міністерству фінансів України.

Пряма підпорядкованість існує у стосунках між органами, що безпосередньо підпорядковані один одному, а опосередкована - коли між ними є якась проміжна структурна ланка. Наприклад, районна державна адміністрація підпорядкована і урядові, й обласній державній адміністрації, але останній вона підпорядкована прямо, а урядові - опосередковано, тобто через обласну державну адміністрацію.

Підконтрольність означає таку залежність органу, коли його діяльність підлягає перевірці з боку іншого (інших) органу, який уповноважений здійснювати такий контроль. При цьому підконтрольний орган зобов'язаний як надавати необхідні можливості для подібних перевірок, так і звітувати про свою діяльність. Це є власне підзвітність. Підконтрольність за змістом дещо ширша за підзвітність, оскільки може передбачати одержання контролюючим органом усієї потрібної інформації, включаючи звіти. Водночас режим підзвітності може застосовуватись і самостійно, тобто окремо від здійснення функції контролю.

Нарешті, відповідальність органів виконавчої влади в управлінських відносинах - це, за загальним правилом, службова (дисциплінарна) відповідальність керівників відповідних органів (а іноді їх заступників) перед органами або посадовими особами вищого рівня.

7 Правові акти державного управління.

Центральне місце в діяльності органів державної влади посідає видання правових актів. Це основна юридична форма виконавчої і розпорядчої діяльності.

Правові акти управління є певним видом управлінських рішень, що приймаються суб'єктом управління і обов'язкові до виконання усіма керованими об'єктами.

Слово "акт" походить з латинської мови (actum) і означає дослівно - документ.

У повсякденній і різнобічний роботі органів виконавчої влади одне з центральних місць належить прийняттю правових актів, що є однією з форм виконавчо-розпорядчої діяльності.

Юридичний акт управління - це підзаконне офіційне рішення, або державно-владне веління, прийняте органом виконавчої влади чи його посадовою особою в межах їх компетенції в односторонньо-владному порядку з дотриманням належної процедури і встановленої форми, яке викликає юридичні наслідки.

У деяких джерелах посідають таке визначення юридичного акта управління:

Юридичний акт управління - це вольова, владна дія органу управління, що здійснюється у встановленій законом правовій формі.

Актам управління притаманний ряд особливостей (ознак), які дозволяють відмежовувати їх від інших юридичних актів: законів, актів правосуддя, протестів і подань прокурорів, цивільних та інших угод.

Ознаки правових актів державного управління

Основними ознаками юридичного акта управління є:

Юридичне значення актів управління полягає в такому:

вони встановлюють, змінюють або скасовують норми права (йдеться про нормативні акти управління);

покладають конкретні обов'язки на об'єкти управління або наділяють їх певними правами;

виступають як юридичні факти, тобто підстави для виникнення, зміни або припинення правовідносин у сфері державного управління; вони можуть бути підставою для видання інших юридичних актів; вони можуть служити доказом для суду, бути підставою для порушення судової справи;

вони можуть бути умовою чинності інших правових актів.

Юридичні акти управління відрізняються від інших правових актів державних органів, а також актів об'єднань громадян.

Від законів вони відрізняються тим, що закони мають вишу юридичну силу щодо юридичних актів управління. Акти управління мають підзаконний характер, видаються на основі і з метою виконання законів. За невідповідності юридичного акта управління вимогам чинного законодавства, він визнається нечинним і підлягає скасуванню.

Від судових актів (вироку, рішення, ухвали, постанови) юридичні акти управління відрізняються як юридичними властивостями, так і підставами й порядком прийняття. Судовий акт - це правова форма вираження правосуддя. У більшості випадків він є актом застосування правової норми щодо осіб, які порушили закон, права чи законні інтереси інших суб'єктів права. Судовий акт, зазвичай - це індивідуальний акт, який приймається у зв'язку з розглядом і вирішенням судом справи про правопорушення або іншого правового спору. На відміну від судових актів, більшість актів управління видається у зв'язку з вчиненням суб'єктами управління правомірних дій з метою здійснення державного управління окремими галузями та сферами суспільного життя. Крім того, судді абсолютно незалежні у прийнятті судових рішень і керуються тільки законом. Ніхто не вправі дати вказівку судді щодо змісту того чи іншого судового рішення. Акти управління приймаються не тільки на основі закону, а й на підставі актів управління органів вищого рівня, приписів, вказівок та розпоряджень (як письмових, так і усних) компетентних державних органів та їх посадових осіб. Характерною відмінністю юридичних актів управління від судових актів є те, що судові акти мають, переважно, індивідуальний характер, не містять правових норм і вичерпують себе одноразовим використанням чи застосуванням. Акти управління, зазвичай, мають нормативний характер, адресуються невизначеному колу осіб, містять правові норми і передбачають багаторазове їх виконання чи застосування.

Від актів прокурорського нагляду (протест, подання, припис) юридичні акти управління відрізняються тим, що акти прокурорського нагляду є формою реагування прокурора на порушення законності, не містять у собі правових норм, а також приписів управлінського, виконавчо-розпорядчого характеру, що притаманне актам управління.

Юридичні акти управління - це надзвичайно численна група правових актів, які розділяються юридичними властивостями, формою вираження та багатьма іншими ознаками.

Юридичні акти управління класифікують за такими критеріями: за юридичними властивостями, за часом дії, за територією дії, за характером компетенції органів, що видають акти управління, за органами, що видають акти, за формою вираження.

За юридичними властивостями акти управління поділяють на:

* нормативні;

* індивідуальні (адміністративні);

* змішаного характеру.

Нормативні акти управління - це основний вид актів управління, що не тільки містять, а й безпосередньо встановлюють загальні правила поведінки. Це - акти-регулятори. Вони регламентують суспільні відносини у певних сферах, є безпосереднім механізмом реалізації законів. Нормативним актам властивий загальний характер (поширюються по всій території держави, адресуються великим контингентам людей і т.п.), їм притаманна стабільність, їхня юридична сила зберігається незалежно від виконання приписів акта в часі.

Види правових актів державного управління

Індивідуальні акти - наступний вид актів у цій класифікації. Вони видаються для вирішення можливостями норм адміністративного права конкретних управлінських справ та ситуацій. Стосуються конкретних дій, фактів, випадків, організаційних заходів, адресуються конкретним особам чи певному, чітко визначеному, колу осіб і породжують індивідуальні права й обов'язки (звідси й найменування - індивідуальні акти). Ці акти інколи називають адміністративними.

Індивідуальні акти ґрунтуються на нормативних актах, реалізуючи останні в умовах конкретних життєвих випадків, юридичних фактів. Отже, індивідуальні акти вичерпують себе одноразовим застосуванням (звідси і їхня друга назва - "акти застосування норм права").

Особливий різновид юридичних актів управління - змішані, або різнорідні акти, що містять одночасно нормативні та індивідуальні приписи. Наприклад, рішення місцевої ради можуть включати поряд з нормативними приписами індивідуальні та процедурні правила, наглядово-контрольні приписи тощо.

За часом дії юридичні акти управління поділяються на акти:

Якщо в акті управління не визначений строк його дії, то він є чинним доти, доки не буде скасований іншим актом. Якщо в акті вказаний строк його дії, то він втрачає силу після спливу вказаного строку. Тимчасові акти діють невизначений, але короткочасний строк. В їх назві має бути зазначено, що вони є тимчасові.

За територією дії акти управління поділяються на:

* загальнодержавні;

* місцеві.

За характером компетенції органів, що видають акти, останні поділяються на акти:

* загального;

За органами, що видають акти, це - акти, що видаються: Президентом України;

* Кабінетом Міністрів України;

* центральними та місцевими органами виконавчої влади.

Президент України на основі і на виконання Конституції та законів України в межах своєї компетенції видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на всій території України.

Кабінет Міністрів України, Уряд Автономної Республіки Крим видають постанови і розпорядження на основі і на виконання законів, постанов вищого органу законодавчої влади та уряду. Постанови з важливих питань державного управління приймаються в колегіальному порядку. Вони є нормативними актами вищої юридичної сили. Для них обов'язкова письмова форма. З метою надання їм широкого розголосу останні публікуються в офіційних виданнях.

Розпорядження - акт управління, що видається одноособово прем'єр-міністром, першим віце-прем'єром з метою вирішення питань оперативного характеру, які не вимагають колегіального обговорення. Норм права ці акти не встановлюють, набирають чинності з моменту прийняття. Розпорядження КМ України не публікуються.

Згідно з Указом Президента України від 10 червня 1997 року "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності", нормативно-правові акти Верховної Ради України і Президента України набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, а акти Кабінету Міністрів України - з моменту їх прийняття.

Міністри, голови державних комітетів, керівники відомств віддають накази, інструкції, правила, положення в межах своєї компетенції, на підставі і на виконання діючих законів, а також урядових постанов і розпоряджень.

Голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження. Серед нормативних актів місцевих органів виконавчої влади особливе місце мають рішення, що передбачають адміністративну відповідальність за їх порушення.

Відповідно до Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрації та Положення про районну, районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію, вказані органи державної виконавчої влади приймають відповідно до законодавства рішення, що передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність, з питань боротьби зі стихійним лихом і епідеміями, також рішення з питань боротьби з епізоотіями, за порушення яких встановлена відповідальність Кодексом України "Про адміністративні правопорушення".

Крім цього, обласні Київська і Севастопольська міські державні адміністрації затверджують правила, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність (ст. 152 - порушення правил благоустрою територій міст та інших населених пунктів, ст. 159 - порушення правил торгівлі на ринках, ст. 182 - порушення тиші в громадських місцях) Кодексу України про адміністративні правопорушення.

У таких рішеннях завжди чітко визначений орган, на який покладається обов'язок здійснення контролю за його виконанням. У більшості випадків такі контролюючі функції покладаються на міліцію, що виступає контролюючою інстанцією самостійно або спільно з іншими органами державного управління (наприклад, з органами охорони здоров'я з питань дотримання санітарних правил, органами торгівлі - з питань дотримання правил торгівлі).

Вони в обов'язковому порядку публікуються у місцевій пресі для загального ознайомлення населення, а тексти деяких з них вивішуються, крім цього, у найдоступніших для населення місцях.

Виконавчі комітети місцевих рад приймають рішення, тобто правовий акт, що приймається в колегіальному порядку, а також розпорядження.

Керівники відділів, управлінь виконкомів, керівники підприємств, установ, організацій видають накази, розпорядження, інструкції.

За формою вираження юридичні акти управління поділяються на:

* словесні (письмові і усні);

* конклюдентні.

До актів управління висуваються певні вимоги, які можна поділити на:

* вимоги загального характеру;

* спеціально-юридичні;

* організаційно-технічні.

Серед загальних вимог чільне місце посідає застосування системного підходу до вироблення (конструювання) приписів юридичних актів управління. При цьому сфера управління має розглядатись як система (суб'єкт управління, його об'єкти, відповідні зв'язки, їхня структура, режим відповідальності тощо). Системний підхід до того ж передбачає врахування при опрацюванні, прийнятті акта існування та впливу різних чинників - політичних і економічних, технічних та організаційних, матеріально-речових і фінансових, кадрових та соціально-побутових, етнічних і моральних, багатьох інших. Системний підхід побудований на тому, що складну проблему поділяють на певну кількість дрібніших підпроблем, оптимальним шляхом їх вирішують і синтезують ці часткові рішення у загальне вирішення проблеми.

До загальних вимог, що висуваються до актів управління, належать також:

Юридичні акти управління мають бути об'єктивно необхідними у певній історичний момент. Очищення законодавства від застарілих норм, законодавчих та нормативних актів - це закономірний процес, бо правові регулятори мають створювати умови для безпосереднього розвитку продуктивних сил країни, становлення виробничих відносин нового типу, їх захисту.

З іншого боку, не можна без нагальної потреби створювати, змінювати, виправляти, скасовувати акти управління. Нестача юридичних регуляторів є такою ж небезпечною, як і їх профіцитність, бо неодмінно веде до правової автономії, а отже - до декогерентизації правової системи загалом.

Акт управління мають відповідати вимозі інформаційної місткості:

Інший аспект підзаконності - це видання актів управління у межах компетенції державного органу. Порушення меж правового регулювання, яке визначене органу законодавчим актом, робить акти цього органу незаконними, а отже - недійсними.

Гарантією дієвості актів управління є презумпція правильності актів - вони діють доти, доки їх не скасовано (або зупинено) у порядку, передбаченому законодавством.

Організаційно-технічні вимоги полягають в дотриманні правил оформлення актів управління.

Дотримання форми актів - одна з перших умов їхньої правомірності та дієвості. Правові форми актів управління подаються у Конституції, законодавчих актах, у єдиній державній системі діловодства.

Правова форма акта управління - це спосіб зовнішнього вираження приписів органів управління. Це також спосіб викладення правового матеріалу в письмових актах.

Зовнішній вияв (форма вираження) актів управління може бути письмовий та усний. Письмова форма для актів обов'язкова, коли саме така форма зазначена у Конституції, інших законодавчих актах. Така форма обов'язкова для актів управління з фінансових, матеріально-технічних та кадрових питань.