8 Організаційно-правові засади створення та діяльності спеціальних антикорупційних органів

Міжнародні стандарти створення та діяльності спеціальних антикорупційних органів

Корупція – одне з найзагрозливіших для держави явищ, що становить величезну небезпеку для правових норм, демократії, прав людини, об'єктивності та соціальної справедливості, перешкоджає економічному розвитку та ставить під загрозу стабільність демократичних інститутів та етичних норм суспільства, внутрішню стабільність і безпеку країн у всьому світі. Це соціальне явище має місце в будь-якому суспільстві й усіх державах, жодна країна у світі сьогодні не може оголосити себе вільною від корупції.

Корупція підриває авторитет державного апарату, дискредитує його діяльність, руйнує основні принципи, на які спирається кожна демократична держава, – принципи рівності громадян перед законом, справедливості, неупередженості правосуддя, захищеності людини правоохоронними структурами від різних протиправних посягань і свавілля чиновників тощо. Крім цього, вона гальмує поступальний розвиток суспільства, загострюючи криміногенну ситуацію, та безпосередньо впливає на стан фінансової безпеки, оскільки призводить до розширення сфери тіньової економіки.

Враховуючи зазначене, робота з удосконалення нормативних актів, спрямованих на боротьбу з корупцією, є одним із найважливіших етапів на шляху подолання цього негативного явища. Однак законодавство лише визначає механізми, форми, способи, сили і засоби протидії корупції. Тому крім законодавчих заходів необхідно вживати цілий комплекс організаційних заходів. Зокрема, ефективне здійснення діяльності щодо запобігання і протидії корупції у сучасних умовах неможливе без взаємодії з іншими країнами та міжнародними організаціями (діяльність останніх суттєво впливає на механізм міжнародно- правового регулювання, охоплюючи як правотворчу, так і правозастосовну сфери). Упродовж останнього десятиліття значно активізувалося антикорупційне співробітництво держав на регіональному рівні, спостерігається розширення впливу права Європейського Союзу й Ради Європи на національні правові системи європейських країн.

Сфера запобігання та протидії корупції стала пріоритетною для багатьох міжнародних організацій (ООН, GRECO, ОЕСР, ЄС тощо), які приймають міжнародні акти обов'язкового (договори, конвенції) та рекомендаційного характеру (рекомендації, резолюції, інструкції, декларації) з метою вироблення спільного бачення загроз, що спричиняє! корупція. У цих актах містяться міжнародно-правові інструменти і стандарти політики у сфері протидії корупції.

У більшості міжнародних антикорупційних документів, що ухвалюються організаціями різного рівня, містяться загальні вказівки, рекомендації, які зобов'язують держави вживати конкретні заходи запобігання та протидії корупції.

Міжнародні правові інструменти, зазначені у цих актах, сприяють поширенню позитивного досвіду боротьби з корупцією і зміцненню міжнародного співробітництва.

У міжнародних документах визначено такі основні функції у сфері боротьби з корупцією: розслідування і кримінальне переслідування; запобігання; освітня та просвітницька робота; координація; моніторинг; дослідження і аналіз. Зазначеним функціям відповідають наступні завдання: отримання і розгляд скарг; збирання даних, що стосуються корупції, їх аналіз та проведення розслідування; кримінальне переслідування; застосування адміністративних санкцій; перевірка майнових декларацій; надання допомоги у сфері запобігання корупції; консультування з питань етики; інформування, проведення освітніх та просвітницьких заходів; ведення досліджень; міжнародна співпраця тощо. Ці завдання можуть виконуватися одним або кількома спеціалізованими органами.

Зазвичай функції з протидії корупції розподілені між значною кількістю державних інституцій, а ключову роль у цьому відіграють поліція і органи прокуратури, використовуючи правоохоронні засоби. Однак аналіз свідчить, що у деяких державах Східної Європи і Центральної Азії існує тенденція до централізації частини функцій з протидії корупції у межах одного відомства; хтось залучає до цієї роботи спеціалізовані самостійні правоохоронні органи по боротьбі з корупцією, інші використовують багатоцільові відомства по боротьбі з корупцією, які поєднують превентивні функції і правоохоронні повноваження.

Отже, у різних державах можуть застосовуватися різні спеціальні інституційні моделі щодо виконання основних функцій боротьби з корупцією, однак вони мають відповідати міжнародним стандартам. Тобто розробка основних повноважень та формування спеціалізованого органу у сфері протидії корупції має здійснюватися на основі єдиної концепції відповідно до вимог міжнародно-правових документів. Законодавча база забезпечення його діяльності повинна відповідати вимогам ратифікованих Україною міжнародно-правових документів у цій сфері.

Міжнародні стандарти створення та діяльності спеціальних антикорупційних органів містять:

• – документи, прийняті ООН, зокрема, ст. 36 Конвенції ООН проти корупції;
• – документи, прийняті РЄ (ст. 20 (Кримінальної конвенції РЄ про боротьбу з корупцією);
• – документи ОЕСР, зокрема Стамбульський план дій боротьби з корупцією, GRECO;
• – висновки та рекомендації І Конференції органів, що спеціалізуються на боротьбі з корупцією (Страсбург, квітень 1996 року);
• – висновки та рекомендації II Європейської конференції спеціальних служб боротьби з корупцією (Таллінн, жовтень 1997 року);
• – Джакартська заява про принципи роботи антикорупційних органів (Джакартські принципи);
• – стандарти роботи антикорупційних органів, визначені мережею "Європейські партнери проти корупції" (Принципи ЄППК).

Провідна роль ООН у підтриманні міжнародного миру та безпеки зумовлює її першочергове значення у сфері міжнародно- правового регулювання запобігання та протидії корупції.

Одним із перших міжнародних документів, яким засуджувалися всі види корупції, ООН резолюція 3514 (XXX) "Заходи проти корупції, що практикуються транснаціональними та іншими корпораціями, їх посередниками та іншими причетними до цього сторонами". Цей документ закликав уряди усіх країн вжити на національному рівні всі необхідні заходи щодо запобігання та протидії корупції стала ухвалена 15 грудня 1975 року Генеральною Асамблеєю. Згодом на VIII Конгресі ООН із запобігання злочинності, що відбувся у Гавані 27 серпня – 7 вересня 1990 року була прийнята резолюція "Попередження злочинності та кримінальне правосуддя у контексті розвитку: реалізації та перспективи міжнародного співробітництва. Практичні заходи боротьби з корупцією", в якій були визначені найважливіші завдання для подолання корупції, серед яких і створення спеціалізованого підрозділу по боротьбі з корупцією.

Завдання в аналізованій сфері уточнювалися, деталізувалися в різних документах ООН. Зокрема: у Декларації ООН про боротьбу з корупцією та хабарництвом у міжнародних комерційних операціях від 16 грудня 1996 року, що зобов'язувала вживати конкретні ефективні заходи боротьби з усіма видами корупції, хабарництва і пов'язаними з ними протиправними діями у міжнародних комерційних операціях; у Міжнародному кодексі поведінки державних посадових осіб від 23 липня 1996 року.

Зазначені документи мають рекомендаційний характер. Водночас саме вони відіграли провідну роль у підготовці міжнародно-правових актів, які закріпили міжнародні стандарти політики у сфері запобігання та протидії корупції, в тому числі й щодо створення та діяльності антикорупційного органу. Вони в основному містили норми щодо запровадження спеціалізації правоохоронних органів та органів прокуратури, і це мало сприяти ефективнішому виконанню антикорупційного законодавства.

Міжнародні стандарти щодо спеціального антикорупційного органу визначені насамперед у міжнародних конвенціях, які є єдиними юридично обов'язковими універсальними документами з протидії корупції. Обов'язковий характер багатьох положень конвенцій роблять їх унікальним інструментом для розробки комплексних заходів з метою вирішення цієї глобальної проблеми, оскільки встановлюють стандарти в галузі протидії корупції і є важливим стимулом для проведення реформ у цій сфері.

У конвенціях охоплено такі основні напрями боротьби з корупцією, як заходи з профілактики, криміналізації та забезпечення правопорядку, міжнародне співробітництво, повернення активів, надання технічної допомоги та обмін інформацією.

Одним з найважливіших міжнародних нормативно-правових актів, яким були визначені міжнародні стандарти щодо антикорупційного органу, є Конвенція ООН проти корупції, прийнята на 58-й сесії Генеральної Асамблеї ООН 31 жовтня 2003 року (ратифікована Законом України від 18 жовтня 2006 року) з метою вживання посилених заходів, спрямованих на більш ефективне й дієве запобігання корупції та боротьбу з нею.

У Конвенції ООН проти корупції визначені стандарти, заходи та правила, які країни можуть застосовувати у державному регулюванні цієї сфери. Дослідники розцінюють Конвенцію ООН проти корупції як комплексний міжнародно-правовий договір та антикорупційні документ світового значення, який може стати ефективним інструментом міжнародного співробітництва в боротьбі з корупцією. Норми цього першого універсального міжнародного договору у сфері корупції передбачали такі вимоги до держав-учасниць, як:

• – створення органу або, у певних випадках, органів, які здійснюють функції запобігання корупції за допомогою правоохоронних засобів, та забезпечення йому (їм) необхідної незалежності, матеріальних ресурсів та спеціалізованого персоналу;
• – наявність органу (органів) або осіб, які спеціалізуються на боротьбі з корупцією за допомогою правоохоронних заходів і яким забезпечується необхідна самостійність, щоб вони могли виконувати свої функції ефективно й без будь-якого неналежного впливу.

Отже, згідно з Конвенцією ООН проти корупції державам- учасницям рекомендовано забезпечити:

• – спеціалізацію органів у сфері боротьби з корупцією шляхом створення відповідних антикорупційних інституцій, забезпечивши їх фаховим персоналом та необхідними матеріальними і фінансовими ресурсами, достатніми для виконання завдань;
• – наявність двох типів антикорупційних інституцій: орган (органи), що запобігають корупції; орган (органи) або особи, які спеціалізуються на боротьбі з корупцією за допомогою правоохоронних заходів.

Систему заходів юридичного характеру, які використовуються у боротьбі з корупцією, також було визначено у документах РЄ, GRECO, ОЕСР і Стамбульському плані дій боротьби з корупцією. Норми цих документів відіграли провідну роль у підготовці міжнародно-правових актів, які закріпили міжнародні стандарти щодо створення та діяльності спеціалізованих органів для боротьби і запобігання корупції.

Зокрема, у 1996 році Комітет міністрів Ради Європи прийняв Програму дій по боротьбі з корупцією, у межах якої були підготовлені та прийняті:

• – резолюція Комітету міністрів РЄ "Про двадцять керівних принципів боротьби з корупцією" від 6 листопада 1997 року;
• – Кримінальна конвенція про боротьбу з корупцією від 27 січня 1999 року;
• – Цивільна конвенція про боротьбу з корупцією від 4 листопада 1999 року.

Одним із перших документів європейського рівня, де йшлося про необхідність створення спеціалізованих державних органів або посадових осіб, відповідальних за попередження, розслідування і судовий розгляд корупційних діянь, є "Двадцять керівних принципів боротьби проти корупції". Керівні принципи, незважаючи на їх рекомендаційний характер, стали вихідними положеннями для подальшої антикорупційної політики держав – членів Ради Європи.

У документі вказано, що у боротьбі з корупцією слід керуватися такими принципами: гарантувати для осіб, які виконують обов'язки щодо попередження, розслідування, судового переслідування та винесення вироків стосовно випадків корупції, незалежність, яка відповідала б їх функціям, свободу від неналежного впливу, забезпечити ефективними засобами для збирання доказів, захист особам, які допомагають владі у боротьбі з корупцією, а також збереження таємниці слідства (принцип 3); запровадити спеціалізацію осіб або органів, відповідальних за боротьбу з корупцією, забезпечуючи їх необхідними засобами та навчанням для виконання покладених на таких осіб або органи завдань (принцип 7); забезпечити прозорість настільки, наскільки це необхідно для досягнення ефективності (принцип 9).

У преамбулі до Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією наголошується на необхідності проведення в першочерговому порядку загальної кримінальної політики, спрямованої на захист суспільства від корупції, включаючи ухвалення відповідного законодавства та превентивних заходів. Конвенція передбачає для держав загальні засади міжнародного співробітництва у сфері протидії корупції – використання багатосторонніх і двосторонніх міжнародних договорів, а в разі їх відсутності зобов'язує сторони надавати одна одній максимально можливу допомогу. В окремій статті Конвенції, яка має назву "Спеціалізовані органи" (ст. 20), йдеться про вжиття державами-учасницями необхідних заходів для забезпечення належної спеціалізації персоналу та органів по боротьбі з корупцією, які повинні мати необхідну самостійність, підготовлений персонал та фінансові ресурси, достатні для виконання його завдань. Це положення є реакцією, крім іншого, на потребу поліпшення як спеціалізації, так і самостійності осіб або органів, що відповідають за боротьбу з корупцією, про яку йдеться у багатьох документах РЄ. У Пояснювальній записці до Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією зазначено, що положення ст. 20 зумовлені, серед іншого, потребою посилити спеціалізацію та незалежність осіб чи органів, відповідальних за протидію корупції. Ця вимога спеціалізації не спрямована на застосування на всіх рівнях правоохоронної системи. Вона не вимагає існування в кожній службі прокурорів або на кожній поліцейській дільниці спеціального підрозділу чи експертів з корупційних правопорушень. Водночас передбачається, що там, де це потрібно для ефективної протидії корупції, мають працювати добре підготовлені правоохоронні підрозділи чи персонал.

Цивільну конвенцію про боротьбу з корупцією було прийнято з метою створення ефективних засобів правового захисту для осіб, яким заподіяно шкоду внаслідок актів корупції, що дають їм змогу захищати свої права та інтереси, включаючи можливість отримання компенсації за шкоду. Конвенція визначає заходи, що затверджуються на національному рівні, механізм міжнародної співпраці й контроль за виконанням.

Міжнародною інституцією, що здійснює моніторинг виконання зобов'язань, які беруть на себе держави-учасниці, приєднавшись до зазначених Конвенцій, є GRECO. Її створено, ґрунтуючись на усвідомленні того, що успішність стратегії боротьби з корупцією вимагає стійких переконань держав в об'єднанні зусиль, обміні досвідом і прийнятті спільних дій (преамбула) – єдиний сучасний орган ефективного міжнародного контролю антикорупційного правового співробітництва європейських держав, що має дуалістичну правову природу: одночасно діє і як орган міжнародної міжурядової організації, що контролює дотримання Керівних принципів боротьби з корупцією, ухвалених Комітетом міністрів РЄ, і як конвенційний орган міжнародного контролю за дотриманням державами-учасницями міжнародних договорів РЄ по боротьбі з корупцією. Основною формою роботи GRECO є підготовка звітів, в яких оцінюється стан дотримання певними державами документів, прийнятих відповідно до програми дій по боротьбі з корупцією.

Україна, приєднавшись до GRECO 1 січня 2006 року, тим самим дала згоду проходити оцінювання стосовно імплементації в національне законодавство положень Кримінальної і Цивільної конвенцій Ради Європи проти, корупції, Керівних принципів боротьби з корупцією.

Важливе значення мають оціночні звіти GRECO щодо стану антикорупційного законодавства України, які містять застереження та рекомендації щодо удосконалення національної правової та інституційної основи протидії корупції.

Так, у рекомендаціях GRECO Україні стратегічно важливим завданням визначено створення нової централізованої антикорупційної структури, яка здійснюватиме нагляд за реалізацією національної антикорупційної стратегії, відповідних планів дій та заходів боротьби з корупцією. А у звіті GRECO в межах об'єднаних першого та другого раундів оцінювання України (м. [Страсбург, 19-23 березня 2007 року) зазначено, що правоохоронні органи, на які покладено обов'язок розслідувати корупційні діяння (наприклад, Служба безпеки України і міліція), мають спеціальні підрозділи з виявлення та розслідування корупції (це стосується корупційних проявів, які пов'язані з організованою злочинністю або загрожують національній безпеці). Рівень спеціалізації для виявлення інших форм корупції є менш розвиненим. У ситуації, коли Україна вражена корупцією фактично на всіх рівнях, існує потреба у ширшій спеціалізації... У звіті рекомендовано створити орган, що не виконуватиме правоохоронних функцій, здійснюватиме нагляд за реалізацією національної антикорупційної стратегії і відповідних планів дій, а також пропонуватиме нову стратегію та заходи боротьби з корупцією. У новоствореній службі мають бути представлені органи державної влади і громадськість. Указаному органу має бути надана необхідна незалежність для здійснення ефективної моніторингової функції (п. 30). Також зазначено про необхідність запровадити єдину систему навчання на постійній основі для особового складу правоохоронних органів та прокуратури щодо виявлення і розслідування корупційних правопорушень і розробити спеціалізований курс навчання для тих, хто веде боротьбу з корупцією.

Значні зусилля щодо координації протидії транснаціональній корупції вживають у рамках ОЕСР. Серед документів, якими регулюються питання боротьби з корупцією, слід назвати першу Рекомендацію ОЕСР щодо боротьби з хабарництвом у міжнародних ділових операціях від 27 травня 1994 року C(94)75/FINAL, яку було переглянуто 23 травня 1997 року. Документ містить рекомендації щодо превентивних репресивних заходів як кримінально-правового, так і не кримінально-правового характеру, а також методику контролю та аналізу виконання, спрямовану на відстеження ходу реалізації Рекомендації.

На боротьбу із транснаціональними формами корупції спрямована Конвенція по боротьбі з підкупом посадових осіб іноземних держав при проведенні міжнародних ділових операцій, прийнята ОЕСР 21 листопада 1997 року в Стамбулі, вступила в силу 15 лютого 1999 року, що є прикладом вироблення глобальних антикорупційних документів. Конвенція ОЕСР визначає межі для криміналізації корупції в міжнародних комерційним справах. У ній зроблено спробу забезпечити функціональну еквівалентність заходів, прийнятих сторонами для покарання за підкуп іноземних посадових осіб.

Конвенція ОЕСР відіграла роль каталізатора, який стимулює діяльність міжнародних урядових організацій, приватного сектору та громадянського суспільства в цілому, і сприяла істотним змінам... Завдяки дотриманню її положень, крім вирішення проблеми справедливих умов торгівлі, кожен, хто веде бізнес за кордоном, матиме зиск від істотного скорочення великих незаконних платежів, що перераховуються в тій чи іншій країні. Громадяни таких держав, а також інвестори виграють від втілення в життя принципу верховенства закону, а також від кращих економічних і соціальних умов і, врешті, від демократії.

У рамках ОЕСР функціонує Антикорупційна мережа для Східної Європи та Центральної Азії, якою на 5-й щорічній зустрічі 10 вересня 2003 року у Стамбулі схвалено план дій боротьби з корупцією для Вірменії, Азербайджану, Грузії, Російської Федерації, Таджикистану ті України (Стамбульський план дій). У ньому зазначено, що національні антикорупційні заходи можуть бути посилені за рахунок існуючих відповідних регіональних та міжнародних інструментів, позитивних прикладів, вироблених країнами регіону, РЄ, ЄС. Реалізація Стамбульського плану дій передбачає огляди національного законодавства та інститутів для боротьби з корупцією та поточний моніторинг виконання рекомендацій, що стосуються реалізації положень Конвенції ООН проти корупції та інших міжнародних стандартів. Зокрема, було проведено два повних цикли оглядів (у 2004-2007 та 2008-2012 роках), у 2013 році розпочато третій цикл, який досі триває. Там, 21 січня 2004 року на виконання Стамбульського плану дій були прийняті Узагальнені рекомендації для України та зазначено про необхідність сконцентрувати правоохоронні повноваження у сфері боротьби з корупцією, які наразі фрагментовані; створити спеціалізовані антикорупційні прокурорські служби; розглянути питання створення національного антикорупційного органу, що буде спеціалізуватися та матиме повноваження з виявлення, розслідування та переслідування корупційних правопорушень. Такий орган міг би бути інтегрованим, але структурно незалежним, або окремим органом у межах існуючого правоохоронного органу та/або прокуратури. Крім роботи над важливими корупційними справами одним із головних завдань такого органу має бути покращення міжвідомчої співпраці численних правоохоронних органів, органів безпеки та фінансового контролю під час розслідування корупційних порушень (наприклад, за допомогою чітких правил щодо звітування та обміну інформацією, створення слідчих груп у складних справах тощо). Необхідно забезпечити, щоб правоохоронні органи на субнаціональному рівні (обласні та місцеві) були належним чином інтегровані.

У Звіті про другий раунд моніторингу щодо Стамбульського плану дій боротьби з корупцією ОЕСР, прийнятого 8 грудня 2010 року, міститься заклик забезпечити без подальшого зволікання ефективну антикорупційну спеціалізацію в правоохоронній системі шляхом створення автономного спеціалізованого органу з антикорупційних розслідувань, який буде структурно незалежний від існуючих правоохоронних органів та органів безпеки, націлений на високопосадову корупцію та буде забезпечений адекватними гарантіями незалежності, повноваженнями й ресурсами. У Рекомендаціях 1.1-1.2, 1.6, прийнятих за підсумками другого раунду моніторингу щодо Стамбульського плану дій, Україні було рекомендовано: реалізувати задеклароване прагнення боротися проти корупції, виконуючи практичні дії, зокрема – з надання реальних повноважень таким інституціям, як Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики та бюро з питань антикорупційної політики; уточнити їхні функції та забезпечити адекватні ресурси для роботи; забезпечити ефективну координацію та співпрацю з різноманітними органами у сфері антикорупційної політики; розглянути питання про надання Урядовому уповноваженому статусу автономної інституції, окремої від Секретаріату Кабінету Міністрів України, з необхідним рівнем незалежності та достатніми ресурсами (фінансовими, кадровими тощо) для ефективного здійснення функцій.

Як правило, рекомендації, прийняті в рамках Стамбульського плану дій, закликають окремі держави до того, щоб вони спиралися на міжнародні юридичні документи і вводили міжнародні стандарти до свого національного законодавства.

Як бачимо, Стамбульський план дій не містить власних антикорупційних стандартів, однак слугує ефективним підґрунтям для комплексної і цілеспрямованої реалізації існуючих конвенцій, інших міжнародних стандартів і передової практики.

Міжнародні стандарти щодо антикорупційного органу також містять Висновки та рекомендації І Конференції органів, що спеціалізуються на боротьбі з корупцією (м. Страсбург, квітень 1996 року) та II Європейської конференції спеціальних служб боротьби з корупцією (м. Таллінн, жовтень 1997 року).

У Висновках та рекомендаціях І Конференції органів, що спеціалізуються на боротьбі з корупцією, учасники висловили спільну думку, зокрема, що корупція – це явище, запобігання, розслідування й судове переслідування щодо якого необхідно здійснювати на усіх рівнях, використовуючи спеціальні знання й навички в різних сферах (право, фінанси, економіка, бухгалтерський облік, цивільне будівництво тощо). Тому кожній державі треба мати достатню кількість забезпечених відповідними матеріальними ресурсами фахівців з питань боротьби з корупцією. Спеціалізація може бути різною, зокрема спеціалізація окремих працівників поліції, суддів, прокурорів і адміністраторів або органів чи підрозділів, яким доручають вести боротьбу з корупцією (на кількох напрямах). Проте видається недоцільним зосереджувати боротьбу з корупцією в одному органі. Повноваження спеціалізованих відділень або персоналу мають бути відносно широкі включаючи право доступу до всієї тієї інформації й матеріалів, які можуть становити інтерес для боротьби з корупцією, та захищені від будь-якого політичного, економічного чи персонального тиску (рекомендації 1-4).

У висновках і рекомендаціях II Європейської конференції спеціальних служб боротьби з корупцією було рекомендовано, щоб судді й прокурори були незалежними й неупередженими при здійсненні своїх функцій, мали належну підготовку з питань боротьби із цим типом злочинної поведінки й достатні засоби й ресурси для досягнення цієї мети (п. 97).

Стандарти, які регулюють діяльність антикорупційних організацій або органів, також містяться в Джакартських принципах та Принципах ЄППК.

Джакартські принципи були розроблені на конференції 26-27 листопада у Джакарті (Індонезія) за участю теперішніх та колишніх керівників антикорупційних органів, спеці- алістів-практиків та експертів з питань боротьби з корупцією з різних країн світу під егідою Комісії з викорінення корупції в Індонезії та ухвалені Програмою розвитку ООН (ПР ООН) і Управлінням ООН з наркотиків і злочинності, а Принципи ЄППК – мережею "Європейські партнери проти корупції", що є незалежним форумом спеціалістів-практиків у сфері запобігання та протидії корупції.

Відповідно до зазначених стандартів антикорупційні органи повинні бути незалежні (принцип 2 "Незалежність"), їхні керівники та працівники несуть відповідальність за свої дії та рішення (принцип 3 "Відповідальність" Принципів ЄППК), при цьому мають бути захищені й мати імунітет від протизаконного цивільного та кримінального переслідування (принцип "Імунітет" Джакартських принципів). Окрім того, згідно зі змістом аналізованих документів діяльність антикорупційних органів: має бути неупередженою, доступною, відкритою та прозорою; передбачати залучення висококваліфікованих працівників та відповідне ресурсне забезпечення; будуватися на співпраці та комплексному підході до протидії та боротьби з корупцією (принципи 4-10 "Добросовісність та неупередженість", "Доступність", "Прозорість та конфіденційність", "Ресурси", "Підбір персоналу, кар'єра та професійна підготовка", "Співпраця", "Комплексний підхід до протидії та боротьби з корупцією" Принципів ЄППК, а також "Внутрішня відповідальність", "Зв'язок з громадськістю та її залучення", "Заробітна плата", "Належне матеріально-технічне забезпечення" Джакартських принципів).

Розгляд зазначених документів засвідчив, що міжнародні стандарти не передбачають універсальної моделі такого органу, а скоріше можливість функціонування різних антикорупційних органів, що відрізняються за формою, функціями і завданнями, мають певні національні ознаки й особливості, а саме:

• – органів з попередження корупції та вироблення антикорупційної політики і контролю за її виконанням;
• – органів протидії корупції і боротьби з нею з правоохоронними повноваженнями;
• – спеціалізованих підрозділів по боротьбі з корупцією у складі правоохоронних органів.

Однак, як вбачається з аналізу міжнародного досвіду, у країнах – членах ОЕСР питання щодо Діяльності антикорупційного органу вирішується на рійні існуючих державних установ та звичайних правоохоронних органів. Країни, що розвиваються, і країни з перехідною економікою часто утворюють самостійні спеціалізовані інституції з боротьби проти корупції через високий рівень корупції в існуючих органах. Часто такі самостійні спеціалізовані органи створюються під тиском донорських та міжнародних організацій.

Отже, щоб забезпечити ефективну боротьбу з корупцією, необхідно: чітко розподілити обов'язки між конкретними інституціями; забезпечити наявність спеціалізованих органів, що відповідали б за протидію корупції (держави – учасники Стамбульського плану дій, Конвенції ООН проти корупції), або ж – спеціалізованих органів чи осіб, на яких покладаються обов'язки по боротьбі з корупцією за допомогою правоохоронних засобів (держави-учасники Конвенції ООН проти корупції та Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією РЄ). Ці органи й особи (відповідно до Пояснювальної записки до Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією Ради Європи) можуть бути або спеціальними службами, створеними з метою боротьби з корупцією, або спеціалізованими підрозділами в структурі існуючих органів.

У міжнародної спільноти склалося загальне розуміння того, що за виконання та проведення моніторингу антикорупційних законів і заходів мають відповідати спеціалізовані органи або співробітники, які: мають відповідні повноваження, ресурси і кваліфікацію; повинні бути захищені від неправомірного політичного тиску, для чого необхідні механізми забезпечення високого рівня їхньої структурної, операційної та фінансової автономії. Однак (згідно з Пояснювальною запискою до Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією Ради Європи) незалежність спеціалізованих органів влади з боротьби проти корупції не повинна бути абсолютна, а достатня для виконання своїх обов'язків належним чином. У розпорядженні цих органів мають бути відповідні правові й матеріальні засоби, а одним із їхніх завдань – взаємодія з аналогічними органами, що відповідають за боротьбу з корупцією, в інших країнах.

У проаналізованих вище документах визначено основні принципи і критерії, відповідно до яких мають бути створені спеціалізовані інституції, а також напрацьовано великий обсяг прикладів найефективнішої міжнародної практики, оцінок та рекомендацій у цій сфері. Незалежно від організаційної моделі вони мають створюватися на основі стабільної законодавчої бази та мати чітко визначені повноваження. їхня діяльність має відповідати міжнародним стандартам (спеціалізація на боротьбі з корупцією, незалежність від неправомірного втручання у діяльність, наявність необхідних ресурсів), передовій світовій практиці, а також враховувати особливості національної правової системи. А тому важливою гарантією належного виконання закріплених у них міжнародних зобов'язань є імплементація міжнародно-правових норм протидії корупції у вітчизняне законодавство та удосконалення кримінально-правового, процесуального, адміністративного, фінансового та іншого законодавства.

Поняття та ознаки спеціального антикорупційного органу

У п. 2 ст. 6 і ст. 36 Конвенції ООН проти корупції та ст. 20 Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією визначено, що спеціальний антикорупційний орган має здійснювати свої функції в умовах свободи від будь-якого неналежного впливу та без будь-якого невиправданого тиску і мати необхідну самостійність, забезпечувати персоналу підготовку та фінансові ресурси, достатні для виконання його завдань.

Аналіз практики створення та функціонування спеціальних антикорупційних органів у різних державах засвідчив, що їм притаманні такі ознаки:

• – незалежність від політичного та іншого незаконного впливу (структурна та операційна автономія, порядок призначення/ звільнення керівника тощо);
• – підзвітність органу (регулярне звітування, інформування громадськості);
• – високий рівень професійної підготовки працівників (конкурсний відбір працівників, їх навчання);
• – наявність достатніх повноважень для ефективної роботи (спеціальні оперативно-розшукові та слідчі заходи, доступ до фінансової інформації тощо);
• – забезпеченість достатніми фінансовими та матеріально- технічними ресурсами.

Головною ознакою спеціального антикорупційного органу є його незалежність для здійснення ефективної моніторингової функції.

Встановлено, що успіху в антикорупційній діяльності вдалося досягти в тих країнах, де були створені незалежні спеціалізовані органи з боротьби з корупцією.

Незалежність спеціального антикорупційного органу означає, що він повинен приймати рішення в межах своєї компетенції без неналежного втручання інших суб'єктів, неналежного зовнішнього втручання або надмірних зобов'язань щодо складання звітності.

Рівень незалежності спеціального антикорупційного органу обумовлений кількома чинниками. Зокрема, він прямо залежить: від рівня корупції в країні, якості державного управління, дотримання принципу верховенства права і ефективності існуючих державних інституцій.

Особливістю цієї ознаки спеціального антикорупційної органу є те, що з однієї сторони він має бути незалежним від усіх гілок влади, а з другої – забезпечувати контроль за діяльністю державних органів різних рівнів.

Отже, незалежність спеціального антикорупційної органу обумовлена конкретними завданнями, які він виконує, і умовами, в яких він функціонує. Вона має бути достатня для належного виконання функцій в умовах свободи від будь-якого неналежного впливу та будь-якого невиправданого тиску.

Важливим елементом запобігання неправомірному втручанню в роботу спеціального антикорупційної органу є процедура призначення і звільнення керівництва. Процес відбору керівника повинен характеризуватися не лише прозорістю, а й відповідно до Джакартських принципів (принципи "Призначення", "Звільнення") забезпечувати аполітичність, неупередженість, нейтралітет, чесність та компетентність. Окрім того, строк перебування на посаді керівника спеціального антикорупційної органу також має бути захищений законом від необгрунтованих звільнень, оскільки можливість повторного призначення суперечить принципу незалежності.

У забезпеченні відповідного рівня незалежності антикорупційної органу головну роль відіграє структурна організація його діяльності, юридична визначеність статусу і повноважень його відділів чи управлінь, самостійність у прийнятті рішень посадовими особами. Складовими механізму запобігання неправомірному втручанню у діяльність спеціального антикорупційної органу є прозора процедура призначення і звільнення керівника такого органу, ефективна кадрова політика інституції, а також наявність системи внутрішньої безпеки. Однак, незважаючи на незалежність, антикорупційний орган лишається підзвітний у своїй діяльності органам законодавчої та виконавчої влади, забезпечує доступ до інформації щодо результатів роботи, координаційну та міжвідомчу взаємодію, співпрацю з громадянським суспільством.

Незалежність спеціального антикорупційної органу тісно пов'язана із його самостійністю, що означає прийняття ним будь-якого рішення без втручання інших суб'єктів, у тому числі й політичних партій.

Досвід засвідчує, що для забезпечення як незалежності, так і самостійності першочергову роль відіграє структурна та операційна автономія інституції, тобто відносна структурна й функціональна відособленість у механізмі держави. Така автономія спеціального антикорупційної органу пов'язана з його внутрішньою будовою (структурою), а саме – наявністю окремих підрозділів.

Таким чином, самостійність спеціального антикорупційного органу насамперед передбачає його політичну незалежність, а також структурну та функціональну автономію.

Разом з тим незалежність та самостійність спеціального антикорупційної органу не повинна призводити до непідзвітності його діяльності.

Підзвітність як основна ознака спеціального антикорупційного органу означає, що у своїй діяльності він має дотримуватися принципів верховенства права і прав людини, надавати регулярні звіти про свою роботу до органів законодавчої та виконавчої влади, а також забезпечувати доступ громадськості до інформації про їхню роботу.

Відповідно до міжнародних стандартів основною характеристикою спеціалізованих установ з боротьби проти корупції є взаємодія з громадянським суспільством і приватним сектором та міжвідомча співпраця, які тісно пов'язані з реалізацією у їхній діяльності таких принципів, як доступність, відкритість, прозорість.

Діяльність спеціального антикорупційного органу має насамперед бути доступна і відкрита до взаємодії з жертвами, скаржниками та свідками корупції, із громадськістю та науковою спільнотою. Громадськість повинна мати змогу вільно та анонімно (у разі необхідності) повідомляти про факти корупції.

Принцип прозорості означає, що спеціальний антикорупційний орган має працювати прозоро з метою забезпечення впевненості громадськості в їх незалежності, чесності та ефективності.

Прозорість може обмежуватися лише за умови дотримання принципів демократичного суспільства. Разом з тим відповідно до міжнародних стандартів антикорупційні органи повинні вживати обережні збалансовуючі заходи для забезпечення повної прозорості своєї роботи – з одного боку, та захисту конфіденційної інформації про джерела, тактику та методи – з другого боку. Також держава повинна вжити всі необхідні заходи, спрямовані на те, щоб забезпечити поінформованість населення про діяльність незалежних антикорупційних органів та можливість громадськості звертатися до них.

Складовою підзвітності спеціального антикорупційного органу є система громадянського контролю за його діяльністю. Особливу роль у цьому процесі повинні відігравати політичні партії та об'єднання громадян, засоби масової інформації, представницькі органи влади та окремі громадяни.

Насамперед громадськість повинна мати можливість оцінити результати діяльності такого органу і покласти відповідальність за недоліки у сфері протидії корупції на конкретних осіб і орган. А тому з метою функціонування в державі ефективного механізму підзвітності спеціального антикорупційного органу в законодавстві має бути закріплено право громадських організацій на здійснення запитів до органів державної влади та отримувати в установленому порядку інформацію щодо його діяльності із запобігання та протидії корупції.

Іншими дієвими заходами підвищення ролі громадянського контролю за діяльністю спеціального антикорупційного органу є: проведення наукових досліджень з цих проблем, неофіційної (громадської) антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, рішень, програм; правова підтримка журналістських та громадських розслідувань та формування громадських судів; надання об'єднаннями громадян, засобами масової інформації, окремими громадянами висновків і пропозицій відповідним державним органам; участь у відкритих парламентських слуханнях з питань запобігання і протидії корупції.

Окремо у законодавстві має бути закріплено механізм гарантованого державного захисту будь-яких осіб, які повідомляють про факти корупції.

Важливо, щоб спеціальний антикорупційний орган відповідно до міжнародних стандартів налагодив зв'язок між різними галузями, органами та дисциплінами і розглядав корупцію як комплексну проблему, що охоплює безліч аспектів соціальної взаємодії. Корупцію неможливо подолати силами однієї установи. А тому спеціальний антикорупційний орган має співпрацювати з іншими правоохоронними та контрольними органами (з органами фінансового, податкового і митного контролю, фінансової розвідки, поліцією, службою безпеки тощо). У різних країнах це вирішується або шляхом створення спеціальних багатосторонніх координаційних комісій, або через спеціальні норми про співпрацю і обмін інформацією, або шляхом підписання спеціальних міжвідомчих угод про співпрацю та обмін інформацією.

Спеціальний антикорупційний орган завдяки такій співпраці може не лише отримувати якісну інформацію та дані, а й користуватися оперативною підтримкою, брати участь у спільних розслідуваннях, а також збирати інформацію та докази, пов'язані з корупційними правопорушеннями, включаючи виявлення та повернення коштів, здобутих у результаті корупційної діяльності (за необхідності). Співпраця повинна сприяти обміну передовими методами, стандартами та досвідом роботи як на національному, так і на міжнародному рівнях.

Отже, діяльність спеціального антикорупційної) органу має здійснюватися на принципах незалежності, автономності, самостійності та підзвітності, а також бути доступною, відкритою і прозорою.

Іншою важливою ознакою спеціального антикорупційного органу є високий рівень професійної підготовки працівників, тобто їхня спеціалізація.

Вибір форми спеціалізації знаходиться в межах компетенції окремої держави і залежить від національних особливостей, рівня корупції, особливостей інституційного устрою і правової системи. Але, незважаючи на відмінність підходів як за змістом, так і за цілями, вони передбачають чіткі вимоги, які зобов'язують країни забезпечувати інституційну спеціалізацію у сфері боротьби проти корупції. Це означає: необхідність запровадження спеціалізації з протидії корупції правоохоронними засобами шляхом створення нових спеціалізованих органів, виділення спеціалізованих підрозділів у межах існуючих правоохоронних органів або спеціалізації окремих працівників. При цьому вибір конкретної моделі такої спеціалізації здійснюється на розсуд країн.

До роботи у спеціальному антикорупційному органі мають залучатися висококваліфіковані добросовісні працівники. Процедура підбору і призначення персоналу повинна характеризуватися прозорістю, об'єктивністю і базуватися на професійних особистих якостях кандидатів із можливістю використання поглибленої перевірки, а їхня заробітна плата – відображати ступінь ризику і відповідальності роботи, яку вони виконують.

Кадровий склад такого органу повинен бути здатний реалізувати його повноваження, чесно виконувати службові обов'язки, користуватися довірою громадськості. А тому до структури спеціального антикорупційного органу мають входити інформаційно-аналітичні, оперативно-розшукові та оперативно-технічні, слідчі підрозділи та інші підрозділи, а до роботи у ньому мають залучатися спеціалісти у галузі криміналістики, фінансів, аудиту, інформаційних технологій тощо. При цьому важливе законодавчо передбачити вжиття спеціальних заходів для захисту свідків, експертів та інших осіб.

Важливими аспектами забезпечення високого рівня професійної підготовки працівників спеціального антикорупційного органу також є запровадження у його діяльність відповідних систем забезпечення доброчесності та неупередженості працівників, а також ефективних дисциплінарних заходів та процедур контролю, кодексів професійної поведінки для працівників.

Окрім того, для працівників цього органу слід забезпечити наявність механізмів визначення прийнятних умов перебування на посаді, захисту від незаконного звільнення та відсторонення від посади, а також подальшого кар'єрного зростання, захисту від загроз особистій безпеці.

Іншим не менш важливим питанням є запровадження міжнародних стандартів: про відповідальність працівників за свої дії та рішення; про захист та імунітет від протизаконного цивільного та кримінального переслідування за дії, вчинені під час виконання службових обов'язків. Однак імунітети не повинні застосовуватися в разі затримання посадовця на місці вчинення злочину (inflagrante delicto), а процедура позбавлення імунітетів має бути швидшою.

Визначальним чинником успішної діяльності спеціального антикорупційного органу поряд із належною професійною підготовкою є також підвищення кваліфікації його співробітників та обмін досвідом.

Отже, спеціалізація антикорупційного органу передбачає наявність спеціально підготовлених кадрів зі спеціальними знаннями, навичками і досвідом та спеціальними повноваженнями у сфері боротьби з корупцією.

Важливою ознакою спеціального антикорупційного органу є також наявність достатніх повноважень для ефективної роботи. Реалізація антикорупційним органом своїх повноважень здійснюється насамперед шляхом видання (прийняття) нормативних актів або актів правозастосування та забезпечення їх виконання.

Умовою ефективної діяльності спеціального антикорупційного органу є закріплені в законі та/або інших нормативних актах юридичний статус та достатні повноваження. А тому у законодавстві мають бути чітко визначені повноваження цього органу, зокрема його мета щодо вироблення відповідної стратегії й тактики, розробки превентивних заходів нормотворчого й функціонального змістового наповнення та функції. Щодо останніх, то важливо визначити повний спектр функцій спеціального антикорупційного органу, включно з такими:

• 1) розроблення політики, аналітичні дослідження, моніторинг та координація. Ці функції передбачають вивчення корупції як явища – тенденції та рівень поширення корупції, а також оцінювання ефективності антикорупційних заходів. Іншим напрямом діяльності є вироблення і координування політики, у тому числі розроблення антикорупційних стратегій та планів дій, а також моніторинг та координація їхнього виконання. Ще одна важлива функція полягає в координуванні міжнародної співпраці;
• 2) запобігання корупції у структурах влади. Метою цієї групи функцій є сприяння етиці в діяльності публічних органів, у тому числі вироблення і впровадження спеціальних заходів щодо правил поведінки та обмежень в публічній службі, а також застосування дисциплінарної відповідальності за їх недотримання. До цих функцій можуть належати: попередження конфлікту інтересів; майнові декларації і посадових осіб, їх перевірка та забезпечення доступу громадськості до відомостей, які наведені в деклараціях. Механізмами здійснення цих функцій можуть бути державний фінансовий контроль, заходи проти легалізації доходів, отриманих злочинним шляхом, заходи у сфері державних закупівель та видачі лізензій, дозволів і сертифікатів. Превентивна функція спрямована на підвищення прозорості публічної служби, доступ громадськості до інформації та забезпечення ефективного контролю за фінансуванням політичних партій;
• 3) освітня і просвітницька функція. Ця сфера діяльності включає вироблення і впровадження освітніх програм для населення, освітніх установ і державних службовців, організацію кампаній з інформування громадськості, роботу із засобами масової інформації, неурядовими організаціями, бізнес-спільнотою і населенням у цілому;
• 4) розслідування і кримінальне переслідування. По-перше, метою цього напряму є забезпечення законодавчої бази для ефективного переслідування корупції, у тому числі дієвих санкцій за всі форми корупції. По-друге, ці функції спрямовані на ефектив не застосування антикорупційного законодавства на всіх стадіях кримінального процесу, в тому числі виявлення, розслідування, пред'явлення обвинувачення і судового розгляду справ про корупційні правопорушення. При цьому важливо також забезпечити взаємодію норм адміністративного і кримінального права. По-третє, ці функції передбачають нагляд за міжвідомчою співпрацею і обміном інформацією як щодо конкретних справ, так і поза ними (між правоохоронними органами, а також з аудиторськими, податковими та митними органами, банківським сектором, податковою поліцією, органом фінансової розвідки, особами, відповідальними за державні закупівлі, органами державної безпеки тощо). По-четверте, до цих функцій належить виконання функцій центральної установи для взаємної правової допомоги і розгляду запитів про екстрадицію. А також збирання, аналіз та повідомлення статистичних даних у справах про корупцію є ще однією важливою функцією. Відповідальність за виконання антикорупційних функцій повинна бути чітко розподілена між існуючими чи новоствореними інституціями.

Окрім того, спеціальний антикорупційний орган повинен мати достатні особливі повноваження: право на застосування спеціальних слідчих заходів і збирання доказів; право на ведення прихованого спостереження, перехоплення інформації, розслідування під прикриттям, доступ до фінансових даних та інформаційних систем, відстежування фінансових операцій, заморожування банківських рахунків та захист свідків. Однак право здійснювати зазначені широкі повноваження повинно підлягати належній системі стримувань і противаг та зовнішньому контролю у світлі міжнародних стандартів прав людини.

Для ефективної діяльності спеціального антикорупційного органу також важливо законодавчо врегулювати й інші питання його діяльності, а саме: місце у структурі органів влади; процедура призначення і зняття з посади керівника; внутрішня організаційна структура; порядок взаємодії з іншими органами (зокрема, правоохоронними органами і органами фінансового контролю); підзвітність та система звітності тощо.

Іншою ознакою спеціального антикорупційного органу є забезпеченість усіма необхідними для діяльності ресурсами: матеріальними, фінансовими, людськими й технічними. Фінансові та матеріально-технічні ресурси повинні у достатній кількості бути передані персоналу органу в розпорядження для повноцінної діяльності.

Оскільки спеціальний антикорупційні орган виконує державні функції, то його важливою ознакою є належне та стабільне фінансування, що повинно здійснюватися за рахунок державних коштів.

Таким чином, спеціальний антикорупційні орган – це незалежний, структурно автономний і самостійний та підзвітний державний орган, наділений в установленому порядку відповідними державно-владними повноваженнями з метою здійснення завдань і функцій у сфері запобігання корупції, що спирається у процесі реалізації своїх повноважень на високий рівень професійної підготовки працівників, а також на достатні фінансові та матеріально-технічні ресурси.

Основними ознаками спеціального антикорупційної) органу є: незалежність та самостійність, структурна та функціональна автономія; підзвітність, доступність, відкритість та прозорість; високий рівень професійної підготовки працівників, їх спеціалізація; наявність достатніх повноважень для ефективної роботи; наявність достатніх людських та матеріально- технічних ресурсів, а також фінансування за рахунок коштів державного бюджету.

Іншими ознаками спеціального антикорупційного органу є: порядок його створення та діяльності, компетенція, внутрішня організація закріплюються державою у правових нормах; має передбачені законодавством спеціальні функції, які здійснює від імені держави; має державно-владні повноваження, що дають йому змогу приймати рішення, обов'язкові для виконання усіма суб'єктами, на яких поширюється його компетенція; видає нормативні та індивідуальні акти; функціонально взаємодіє з іншими органами в процесі реалізації своїх повноважень.

Основні моделі спеціальних антикорупційних органів

Модель спеціального антикорупційного органу залежить від особливостей конкретної держави, законодавства, економіки і передбачає створення окремого спеціалізованого органу чи виділення спеціальних відділів у межах вже існуючих правоохоронних органів. Міжнародний досвід свідчить, що у країнах – членах Організації економічного співробітництва та розвитку це завдання вирішується шляхом призначення відповідних посадових осіб у вже існуючих державних установах правоохоронних органів. Однак для країн, що розвиваються, характерним є створення самостійних спеціалізованих органів з протидії корупції. Така тенденція зумовлена насамперед дуже високим рівнем корупції у правоохоронних органах.

У багатьох зарубіжних країнах створено спеціалізовані антикорупційні органи – різні як за назвами, так і за особливостями діяльності.

З огляду на міжнародну практику існують такі три моделі (типи) спеціалізованих інституцій: 1) багатоцільові спеціалізовані органи, наділені правоохоронними повноваженнями та превентивними функціями; 2) служби протидії корупції у структурі органів кримінальної юстиції (служби боротьби проти корупції в структурі правоохоронних органів); 3) інституції із запобігання корупції, розроблення політики і координації дій.

Модель багатоцільових органів, які мають правоохоронні повноваження та превентивні функції, передбачає зосередження у межах одного органу всіх основних функцій із запобігання і боротьби з корупцією (розроблення політики, аналітична діяльність, технічна допомога з питань попередження, взаємодія із громадянським суспільством та (інформування, моніторинг, розслідування).

Зазначена модель реалізована в окремих державах шляхом створення відповідних органів. Зокрема: Гонконг – Незалежна комісія по боротьбі з корупцією; Сінгапур – Бюро з розслідування випадків корупції; Литва – 'Спеціальна слідча служба; Латвія – Бюро по запобіганню та боротьбі з корупцією.

Багатоцільові спеціалізовані органи як агенції з боротьби проти корупції здійснюють широкий спектр завдань, які виходять за межі традиційного кримінального розслідування, такі як: аналітична діяльність, консультування та технічна допомога, поширення інформації, контроль за дотриманням етичних норм, професійна підготовка і наукові дослідження. Шляхом зосередження у компетенції одного органу всіх функцій з протидії корупції – аналітичної діяльності, визначення політики розвитку та удосконалення, технічної допомоги з питань запобігання та попередження злочинності, співпраці із громадянським суспільством та інформування про результати діяльності, моніторингу, проведення відповідних розслідувань – забезпечується комплексність підходу до вирішення проблем, пов'язаних з корупцією. При цьому зазвичай кримінально-правове реагування на вчинення злочинів у сфері корупції залишається окремою функцією. За такою моделлю побудовано Незалежну комісію по боротьбі з корупцією в Гонконгу та Бюро з розслідування випадків (корупції в Сінгапурі. Досягнення успіхів у протидії корупції цими агентствами спонукало інші країни до створення схожих інституцій: Спеціальної слідчої служби – у Литві; Бюро з протидії корупції – у Латвії. Окремі елементи гонконзької та сінгапурської моделей протидії корупції мають місце у Кореї, Таїланді, Аргентині та Еквадорі.

Друга модель – Служби протидії корупції у структурі органів кримінальної юстиції (служби боротьби проти корупції у структурі правоохоронних органів) – передбачає функціонування спеціалізованих служб у структурі правоохоронних органів або органів прокуратури. Тобто у межах цієї моделі спеціалізовані органи можуть створюватися в органах, які відповідають за виявлення і розслідування корупції, чи в органах прокуратури або ж об'єднувати усі три функції в межах одного відомства.

Цей тип моделі протидії корупції поширений у країнах Західної Європи, зокрема у ФРН (Спеціалізовані прокуратури по боротьбі з корупцією).

У деяких державах одне відомство може відповідати за виявлення та розслідування, наприклад, Національний антикорупційний директорат Румунії, а інші мають і превентивні функції.

Оскільки до протидії злочинності у сфері корупції також залучаються відповідні відділи внутрішньої безпеки – підрозділи правоохоронних органів з вузькою спеціалізацією, для виявлення корупційних правопорушень серед співробітників відомства та проведення відповідних розслідувань, то зазначені підрозділи також об'єднують у аналізовану модель. Серед них: Департамент внутрішніх розслідувань у ФРН та Загін боротьби проти корупції в поліції метрополії у Великій Британії".

Третя модель охоплює інституції із запобігання корупції, розроблення політики і координації дій – спеціалізовані інституції, які виконують одну або кілька превентивних функцій. Отже, ці органи наділяються виключно превентивними повноваженнями. Серед їх функцій: проведення досліджень і аналізу, розроблення і координування політики у сфері боротьби з корупцією, проведення навчання і надання консультацій різним відомствам про ризик корупції, можливі заходи для її попередження тощо. Ці органи зазвичай не мають повноважень правоохоронних органів. Проте вони можуть виконувати спеціальні контрольні функції, через це їх наділено особливими правами (наприклад, відомства, які здійснюють контроль за деклараціями про доходи посадових осіб, можуть мати право доступу до конфіденційної інформації).

Інституції, створені за цією моделлю, функціонують: у Франції – Центральна служба із запобігання корупції; в Албанії – Антикорупційна моніторингова група; на Мальті – Постійна комісія проти корупції; у Сербії і Чорногорії |- Антикорупційне управління; у США – Управління з урядової етики; в Індії – Центральна служба пильності; на Філіппінах – Офіс омбудсмена; у Болгарії – Комісія з координації діяльності у сфері боротьби проти корупції.

Окрім того, зазначені інституції можуть виконувати такі функції: проводити наукові дослідження корупції; розробляти та надавати консультації стосовно протидії корупції для органів, які приймають рішення; здійснювати моніторинг і рекомендувати зміни до законодавства; контролювати правила щодо врегулювання конфліктів інтересів та декларування майна; надавати проекти кодексів поведінки і впроваджувати їх; надавати допомогу державним службовцям з питань, пов'язаних з корупцією, сприяти міжнародному співробітництву в цій сфері, а також виступати повноважним посередником між громадянським суспільством і державними органами.

Вважається, що за умов наявності корупції загрозливих масштабів (як, наприклад, в Україні), найбільш прийнятною є модель багатоцільових інституцій.

Незалежно від моделі спеціального антикорупційного органу у законодавстві слід закріпити, що основним напрямом його діяльності є запобігання корупції у структурах влади. Основою цієї функції є діяльність, спрямована на забезпечення виконання відповідних етичних вимог, у діяльності органів та осіб у публічній сфері, розроблення та! впровадження спеціальних правил поведінки та обмежень, забезпечення доступу громадянського суспільства до задекларованих відомостей про майновий стан посадових осіб, недопущення конфлікту інтересів тощо. Реалізація цих функцій здійснюється шляхом забезпечення контролю за діяльністю публічної влади за допомогою заходів державного фінансового контролю, підвищення прозорості публічної служби, забезпечення доступу громадянського суспільства до інформації тощо. Одним із пріоритетів діяльності щодо забезпечення цієї функції є впровадження належної законодавчої бази для швидкого реагування на вчинення корупційних правопорушень. Така діяльність має бути спрямована на ефективне застосування антикорупційного законодавства на усіх стадіях кримінального провадження.

Формуючи ту чи іншу модель спеціального антикорупційного органу, необхідно звернути увагу на низку чинників, що, як правило, суттєво впливають на ефективність його діяльності. Низька ефективність насамперед є результатом непродуманого найму персоналу та неналежних процедур надання звітності, а також недостатніх або неіснуючих управлінських заходів, необхідних для того, щоб організація працювала і давала результати відповідно до її повноважень. З технічної точки зору роботу антикорупційного органу може також ускладнювати непродуктивна співпраця з іншими компетентними органами. Труднощі в отриманні доказів випадків корупції або інформації про зони ризику від інших державних органів чи установ знижують результативність роботи антикорупційного органу. Серед інших чинників – нестача фінансових ресурсів та належне технічне забезпечення. Загалом ці органи мають бути забезпечені групою експертів, водночас використовуючи знання і досвід інших контролюючих та регуляторних підрозділів і, в свою чергу, поширюючи свої знання і досвід.

Під час вибору моделі спеціалізованого антикорупційного органу у конкретній країні слід враховувати його адаптованість до специфіки країни, де вона запроваджується, її політичних, культурних, соціальних, історичних, економічних, конституційних і правових особливостей. Механічне запровадження такого органу, без урахування зазначеного, ймовірно, не дасть бажаних результатів.

Крім того, при створенні антикорупційного органу необхідно брати до уваги рівень корупції у країні (у країнах з невисоким рівнем корупції немає сенсу створювати потужне багатоцільове агентство з широкими повноваженнями, і навпаки, ендемічний рівень корупції буде надскладним завданням для невеликого органу), а також компетентність та існуючий потенціал діючих інституцій. Новостворений антикорупційний орган повинен зосередити увагу на запровадженні та зміцненні тих функцій вже існуючих органів у сфері протидії корупції, які забезпечені на неналежному рівні. У випадку, коли існуючі органи вражені корупцією, виникає необхідність їхньої реорганізації чи ліквідації з одночасним створенням нової незалежної спеціалізованої установи.

Вибору певної моделі спеціалізованого антикорупційного органу у конкретній державі повинна передувати тривала аналітична робота щодо можливостей його створення та запровадження шляхом попереднього оцінювання, вироблення стратегії із урахуванням правових, структурних і фінансових аспектів. Поряд із визначенням його місця в системі органів державної влади, переліком функцій, завдань і повноважень, врегулюванням фінансових, процедурних, кадрових питань стратегічно важливою є правильна організація процесу підбору, навчання персоналу, забезпечення підвищення його кваліфікації, розробка внутрішніх процедур управління, діяльності і звітності.

Таким чином, міжнародною практикою засвідчено існування трьох моделей (типів) спеціалізованих інституцій: багатоцільові спеціалізовані органи, наділені правоохоронними повноваженнями та превентивними функціями; служби протидії корупції у структурі органів кримінальної юстиції (служби боротьби проти корупції в структурі правоохоронних органів); інституції із запобігання корупції, розроблення політики і координації дій. У державах, де наявна корупція загрозливих масштабів (наприклад, в Україні), найбільш прийнятною є модель багатоцільових інституцій. Однак — незалежно від моделі – основним напрямом діяльності спеціального антикорупційної органу є запобігання корупції у структурах влади.

Під час вибору моделі спеціалізованого антикорупційної органу в конкретній країні слід брати до уваги: адаптованість такого органу до специфіки країни, де вона запроваджується, її особливостей; рівень корупції у країні; компетентність та потенціал діючих інституцій.

Вибору певної моделі спеціалізованого антикорупційної органу у конкретній державі повинна передувати тривала аналітична робота із врахуванням правових, структурних і фінансових аспектів.

Національна модель спеціальних антикорупційних органів

В умовах реформування правоохоронної системи України кардинальних перетворень потребує механізм організації запобігання і протидії корупції як особливо небезпечного соціального явища, яке становить загрозу національній безпеці та є однією з суттєвих перешкод на шляху розвитку держави. Своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам у сферах правоохоронної діяльності і боротьби з корупцією є першочерговими завданнями із забезпечення національної безпеки України.

Обов'язковою складовою антикорупційної політики України є формування системи органів, які забезпечують запобігання та протидію корупції, уточнення та розмежування їхніх завдань і повноважень, оптимізацію структури та штатної чисельності, підвищення рівня професіоналізму та відповідальності їхнього особового складу, подальше (впровадження демократичних механізмів у службову діяльність відповідно до світових і європейських стандартів.

Підґрунтям для формування національної системи органів запобігання та протидії корупції став Закон України від 5 жовтня 1995 року "Про боротьбу з корупцією". Цим Законом повноваження щодо боротьби з корупцією покладалися па відповідні підрозділи МВС України, СБУ, органів прокуратури України, а також на інші органи та підрозділи, що створювалися з цією метою відповідно до чинного законодавства. Згодом до системи антикорупційних органів було включено податкову міліцію (1998 р.), військову службуправопорядку у ЗС України (2003 р.), а також підрозділи внутрішньої безпеки митних органів.

Із прийняттям Закону України від 7 квітня 2011 року "Про засади запобігання і протидії корупції" було визначено, що система спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції включає: органи прокуратури, спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю МВС України, Національне антикорупційне бюро України. Натомість координацію діяльності правоохоронних органів з питань протидії корупції здійснювали у межах наданих повноважень, визначених законами, Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори. Виключення з переліку спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції підрозділів внутрішньої безпеки митних органів, податкової міліції, військової служби правопорядку у ЗС України відповідало положенням Кон-

венції ООН проти корупції та Кримінальної конвенції РЄ про боротьбу з корупцією. Зазначені зміни у системі органів із запобігання та протидії корупції наблизили її до міжнародних стандартів.

Відповідно до Закону України від 14 жовтня 2014 року "Про запобігання корупції" сучасна система спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції включає: органи прокуратури, органи внутрішніх справ України, Національне ан- тикорупційне бюро України, Національне агентство з питань запобігання корупції.

Зауважимо, що наведений в Законі перелік спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції не виключає того, що до цієї сфери можуть бути залучені інші державні органи. Зокрема, виявлення, припинення та розкриття корупції і організованої злочинності є одним із завдань Служби безпеки України згідно із Законом України від 25 березня 1992 року "Про Службу безпеки України". Підрозділи боротьби з корупцією та організованою злочинністю, що функціонують у структурі Служби безпеки України, забезпечують виявлення та припинення корупційних правопорушень, а отже, протидію поширенню корупції в органах державної влади, зрощенню бізнесу і політики, організованої злочинної діяльності як загрозам національній безпеці України.

Як свідчать статистичні дані, тільки за 2014 рік відповідними підрозділами СБУ складено 553 адміністративні протоколи про корупційні правопорушення в органах державної влади і місцевого самоврядування, державних (комунальних) підприємствах, установах та організаціях, а також у середовищі осіб, які надають публічні послуги; у 153 кримінальних провадженнях, розпочатих за матеріалами СБУ, особам повідомлено про підозру у вчиненні злочинів, з яких 89 – за ст. 368 КК України. Стосовно держслужбовців 1-3 категорій розпочато 7 кримінальних проваджень, у тому числі 5 за ознаками одержання неправомірної вигоди.

Варто зазначити, що серед спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції лише два органи можуть бути віднесені до спеціальних антикорупційних інституцій – Національне антикорупційне бюро України та Національне агентство з питань запобігання корупції, оскільки сфера діяльності таких поліфункціональних органів, як прокуратура та органи внутрішніх справ, охоплює більш широке коло правовідносин, не обмежуючись антикорупційними заходами.

Водночас певні ознаки спеціального антикорупційного органу має Спеціалізована антикорупційна прокуратура, яка відповідно до нового Закону України від 14 жовтня 2014 року "Про прокуратуру" створено у Генеральній прокуратурі України на правах структурного підрозділу.