9 Національне антикорупційне бюро України та його адміністративно-правовий статус

З метою вдосконалення механізму протидії корупції та приведення його у відповідність до міжнародних стандартів 14 жовтня 2014 року Верховною Радою України було прийнято Закон України "Про національне антикорупційне бюро України". На сучасному етапі розвитку українського суспільства діяльність цього правоохоронного органу, на який покладено попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових, повинна бути не просто успішною та якісною, а максимально результативною.

Ефективність функціонування Національного антикорупційної бюро України (НАБУ) як централізованої системи, особливо на початковому етапі, може бути досягнута лише за умови побудови дієвої системи управління, розробки вдалої організаційно-штатної структури, налагодження інформаційної роботи, кадрового, правового і методичного забезпечення.

Правовою основою діяльності Національного бюро є Конституція України, Кримінальний процесуальний кодекс України від 13 квітня 2012 року № 4651-VI, Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 року № 8073-Х, закони України: від 14 жовтня 2014 року № 1698-VII "Про Національне антикорупційне бюро України", від 7 квітня 2011 року № 3206-УІ"Про засади запобігання і протидії корупції", від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII "Про запобігання корупції", від 18 лютого 1992 року № 2135-ХІІ "Про оперативно-розшукову діяльність", від 7 грудня 2000 року № 2121-ІII "Про банки і банківську діяльність", від б липня 2012 року N° 5178-VI "Про депозитарну систему України", Конституція України хоч і не містить конкретних приписів щодо діяльності Національного бюро, але як Основний Закон держави закріплює фундаментальні засади його діяльності, міжнародні договори України та інші законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти.

Законами України "Про Національне антикорупційне бюро України", "Про запобігання корупції" закріплено правові основи організації та діяльності НАБУ. Процесуальні аспекти реалізації повноважень цього органу у кіримінально-правовій сфері визначено Кримінальним процесуальним кодексом України та Законом України "Про оперативно-розшукову діяльність", а підстави та процесуальний порядок притягнення осіб до адміністративної відповідальності за невиконання законних вимог його посадових осіб – Кодексом України про адміністративні правопорушення.

Окрім того, законами України "Про банки і банківську діяльність", "Про депозитарну систему України" визначено порядок доступу Національного бюро до інформації, що містить банківську таємницю.

Створення спеціального антикорупційного органу є новелою в українському законодавстві. За часи незалежності України функції щодо виявлення, припинення та попередження корупційних правопорушень, у тому числі серед вищих посадовців держави, покладалися на спеціально уповноважені підрозділи органів внутрішніх справ, податкової міліції, Служби безпеки України та органи прокуратури.

Через недосконалість чинного законодавства відповідальність за результати проведеної роботи з питань боротьби з корупцією розподілялася між відомствами, які мали власну вертикаль управління та в кінцевому рахунку фактично залежали від політичного керівництва держави.

За таких обставин процес виявлення корупційних діянь серед посадовців найвищого рівня був неефективним, а статистичні показники роботи правоохоронних органів у сфері запобігання і протидії корупції не завжди відповідали реальному стану справ на окресленому напрямі правоохоронної діяльності.

Водночас ефективна протидія корупції потребує системного підходу, поєднання профілактичних, правоохоронних та репресивних заходів, чітко визначених пріоритетів та її належного забезпечення (кадрово-професійного, інформаційно-аналітичного, науково-методичного, матеріально-технічного тощо). Ігнорування хоча б однієї з цих складових суттєво знижує ефективність антикорупційної діяльності в державі.

На відміну від деяких інших правоохоронних органів держави НАБУ як державний правоохоронний орган, що не входить до будь-якої з гілок влади (законодавчої, виконавчої або судової), наділений дієвими інструментами для ефективної реалізації державної антикорупційної політики.

Основними принципами діяльності Національного бюро є: верховенство права; повага та дотримання прав і свобод людини і громадянина; законність; безсторонність та справедливість; незалежність НАБУ та його працівників; підконтрольність і підзвітність суспільству та визначеним законом державним органам; відкритість для демократичного цивільного контролю; політична нейтральність і позапартійність; взаємодія з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями.

Незалежність Національного бюро у його діяльності гарантується:

• – особливим порядком конкурсного відбору директора НАБУ та вичерпним переліком підстав припинення його повноважень;
• – конкурсними засадами відбору інших працівників Національного бюро, їх особливим правовим та соціальним захистом, належними умовами оплати праці;
• – установленим законом порядком фінансування та матеріально-технічного забезпечення;
• – визначеними законом засобами забезпечення особистої безпеки працівників НАБУ, їх близьких родичів, майна;
• – іншими засобами, визначеними Законом України від 14 жовтня 2014 року "Про Національне антикорупційне бюро".

Цьому сприяє і зазначений у законі його адміністративно-правовий статус.

Офіційного тлумачення [терміна "адміністративно-правовий статус" у законодавстві України немає. Втім, у науці адміністративного права його визначають: як сукупність суб'єктивних прав і обов'язків, закріплених нормами адміністративного права за певним суб'єктом; як сукупність прав, обов'язків та гарантій їх реалізації, закріплених в нормах адміністративного права. Отже, основою адміністративно-правового статусу суб'єкта адміністративного права виступають його права та обов'язки, що реалізуються ним у адміністративно-правових відносинах та поза ними.

Існує інший підхід до характеристики поняття "адміністративно-правовий статус" через термін "правовий статус суб'єкта публічної адміністрації" – це закріплена у нормативних актах сукупність взаємозалежних та взаємообумовлюючих функціональних інструментів (компетенція) і статичних якостей (цільовий, організаційно-структурний компоненти), необхідних для повноцінної участі цих суб'єктів у адміністративно-правових відносинах, забезпечення досягнення соціального ефекту.

Зміст та межі діяльності різних суб'єктів публічної адміністрації, в тому числі й Національного бюро, визначаються такими нормативно закріпленими критеріями:

• – мета й завдання діяльності – цільовий компонент правового статусу;
• – внутрішній устрій та його зовнішня організаційна форма існування – організаційно-структурний компонент;
• – повноваження суб'єкта та його функції, необхідні для досягнення поставленої перед ним мети та вирішення завдань, – компетенція.

Загалом категорія "правовий статус" є багатоаспектною й багатоелементною. Основними елементами цього правового інституту є: завдання та цілі, повноваження та компетенція, відповідальність, порядок формування та процедури діяльності органів.

Визначення адміністративно-правового статусу Національного бюро є важливим для характеристики його прав, обов'язків та відповідальності, удосконалення правових норм, що регулюють діяльність вказаного органу, оптимізації процесу виконання ним своїх повноважень та досягнення цілей, задля яких його створено.

Характеризуючи адміністративно-правовий статус НАБУ, необхідно враховувати, що його діяльність спрямована на протидію саме корупційним кримінальним правопорушенням (злочинам) та вчиненим вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Такі правопорушення становлять загрозу національній безпеці.

Поняття злочину визначено у Кримінальному кодексі України (ст. 11), а корупційного правопорушення – у Законі України "Про запобігання корупції". Щодо поняття "вищі посадові особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування", то Закон! України "Про запобігання корупції" надає лише перелік уповноважених осіб. Вищими посадовими особами відповідно до Закону України "Про звернення громадян" є Президент України, Голова Верховної Ради України, Прем'єр-міністр України.

Наступним елементом адміністративно-правового статусу Національного бюро, що відображає його організаційно-структурний компонент, є внутрішній устрій та зовнішня організаційна форма існування.

Оскільки на спеціальний антикорупційний орган покладається багато завдань, то це вимагає утворення у його складі сукупності внутрішніх складових. Усталеною є форма поділу суб'єктів публічної адміністрації на департаменти, головні управління, управління, відділи, відділення, групи, сектори, посади.

Загальна структура і чисельність НАБУ визначена у ст. 5 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України". Спочатку структурно НАБУ складалося з центрального і територіальних управлінь як юридичних осіб публічного права та включало 7 територіальних управлінь, із зазначенням конкретних областей України, на які поширювалася їхня діяльність. Окрім того, Законом було окреслено коло підрозділів Національного бюро, що утворювалися у його складі.

Варто зазначити, що ця норма Закону ще до початку діяльності спеціального антикорупційного органу зазнала певних змін, оскільки Верховною Радою України 12 лютого 2015 року було прийнято Закон України № 198-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України та Національного агентства з питань запобігання корупції". Цим Законом були внесені зміни до ст. 5 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" щодо загальної структури і чисельності НАБУ. Зокрема, закріплено, що Національне бюро складається із центрального та територіальних управлінь. При цьому відповідно до змісту даної статті юридичною особою публічного права є лише НАБУ.

Також Законом виключено конкретний перелік територіальних управлінь та зазначено, що для забезпечення виконання завдань Національного бюро Директор утворює своїм рішенням не більше семи територіальних управлінь, юрисдикція яких охоплює визначені в рішенні області України, Автономну Республіку Крим, міста Київ та Севастополь.

Структуру, штатну чисельність територіальних управлінь та положення про них затверджує Директор Національного бюро.

До структури управлінь НАБУ можуть входити підрозділи детективів, що здійснюють оперативно-розшукові та слідчі дії, інформаційно-аналітичні, оперативно-технічні підрозділи, а також такі, що здійснюють виявлення майна, яке може бути предметом конфіскації або спеціальної конфіскації, підрозділи швидкого реагування, забезпечення безпеки учасників кримінального судочинства та забезпечення безпеки працівників, представництва інтересів в іноземних юрисдикційних органах, експертні, фінансові, кадрові та інші.

Первинною організаційною структурою (найпростішим утворенням) у складі Національного бюро є посада – визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату] на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.

Відповідно до ст. 10 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" до працівників НАБУ належать особи начальницького складу (не більше 200 осіб) та інші особи, які працюють за трудовими договорами.

Номенклатура посад працівників Національного бюро наразі не затверджена, однак, згідно з положеннями вимог Закону, первинною посадою для осіб начальницького складу вказаного правоохоронного органу є посада детектива. Окрім того, Закон прямо передбачає наявність посаді керівників підрозділів детективів і директорів територіальних управлінь Національного бюро.

Важливим елементом адміністративно-правового статусу Національного бюро є повноваження, тобто закріплені за ним права та обов'язки, що надані цьому правоохоронному органу з метою виконання певних завдань і функцій.

Адміністративні повноваження як категорія, котра супроводжує будь-якого суб'єкта публічної адміністрації, є складовою третього порядку – компетенції суб'єкта публічної адміністрації, що у сукупності із організаційно-структурним та цільовим компонентом утворюють правовий статус конкретного суб'єкта публічної адміністрації.

Основну частину повноважень Національного бюро становлять повноваження щодо прийняття у визначеному порядку рішень, обов'язкових до виконання суб'єктами, яких вони стосуються, у сфері запобігання і протидії корупції.

Конкретний перелік повноважень (інформаційно-аналітичних, забезпечувальних, представницьких, контрольних) НАБУ визначено у ст. 16 "Обов'язки Національного бюро" та ст. 17 "Права Національного бюро" Закону.

Інформаційно-аналітичні повноваження включають обов'язки щодо: взаємодії з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та іншими суб'єктами, здійснення інформаційно-аналітичної роботи, звітування про результати своєї діяльності, а також права на створення інформаційних систем, ведення оперативного обліку, здійснення правового співробітництва із компетентними органами іноземних держав, міжнародними організаціями з питань проведення оперативно-розшукової діяльності та досудового розслідування.

Основним критерієм включення окремих повноважень Національного бюро до першої групи є інформаційний чинник. Ключовим елементом реалізації таких повноважень є інформація, отримана у результаті аналітичної діяльності, та інформація, що може бути використана для такої діяльності (як, наприклад, інформація про стан законності, одержана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування або міжнародних організацій).

Практика діяльності щодо запобігання і протидії корупції свідчить, що з огляду на повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування взаємодія правоохоронних органів з ними зводиться саме до обміну інформацією, розробки та реалізації програм протидії злочинності та корупції, проведення спільних аналізів тощо. Водночас основу такої роботи становить саме інформація, яка і виступає визначальним критерієм щодо включення окремих повноважень Національного антикорупційної бюро України до групи інформаційно-аналітичних.

До другої групи належать забезпечувальні повноваження Національного бюро, що реалізуються з метою виконання основних завдань правоохоронного органу – попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, вчинених вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці.

До складу забезпечувальних повноважень входять обов'язки та відповідні їм права для здійснення оперативно-розшукових заходів, досудового розслідування, вжиття заходів щодо розшуку та арешту коштів та іншого майна, які можуть бути предметом конфіскації або спеціальної конфіскації, зберігання майна, на яке накладено арешт, забезпечення особистої безпеки працівників Національного бюро та інших визначених законом осіб, конфіденційної співпраці з особами, які повідомляють про вчинення корупційних правопорушень на добровільній основі, витребовування або ознайомлення інформацією, необхідною для виконання покладених завдані", опечатування на підставі відповідного рішення суду на строк до 10 днів архівів, кас, приміщень тощо.

Спільними ознаками забезпечувальних повноважень Національного бюро є орієнтація на виконання його основних завдань, владно-розпорядчий характер, обов'язок інших суб'єктів правовідносин виконувати рішення, прийняті у встановленому законом порядку.

Забезпечувальні повноваження є ключовим інструментом досягнення мети створення Національного бюро, дієвим засобом виконання покладених на нього завдань та функцій.

Спільною ознакою представницьких повноважень Національного бюро є законодавчо закріплене право виступати представником інтересів держави у відносинах з національними та закордонними юрисдикцій ними органами. Зокрема, НАБУ має право за наявності підстав, передбачених законом, подавати до суду позови про визнання угод недійсними у порядку, встановленому законодавством України, виступати як представник інтересів держави під час розгляду у закордонних юрисдикційних органах справ про розшук, арешт, конфіскацію та повернення в Україну відповідного майна, захист прав та інтересів держави з питань, які стосуються виконання обов'язків Національного бюро.

Окрім того, НАБУ може від імені України надавати міжнародні доручення щодо проведення оперативно-розшукових та слідчих дій, укладати угоди про співробітництво з питань її повноважень з іноземними і міжнародними правоохоронними органами та організаціями, звертатися від імені України до іноземних державних органів в установленому законодавством України та відповідних держав порядку тощо.

Важливе повноваження Національного бюро, яке за правовою природою є контрольним повноваженням, – це закріплене у ст. 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення право складати протоколи про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 185-13 КУпАП "Невиконання законних вимог посадових осіб Національного антикорупційного бюро України".

Розглядаючи повноваження Національного бюро, в окрему групу необхідно виділити внутрішньо-управлінські повноваження Директора та директорів територіальних управлінь НАБУ.

Зокрема, відповідно до ст. 8 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" Директор НАБУ несе відповідальність за його діяльність, зокрема за законність здійснюваних оперативно-розшукових заходів, досудового розслідування, додержання прав і свобод осіб. Директор організовує роботу Національного бюро, визначає обов'язки першого заступника, заступників, а також координує і контролює діяльність його центрального та територіальних управлінь, затверджує структуру та штатну чисельність центрального та територіальних управлінь Національного бюро.

Окрім того, Директор НАБУ видає у межах повноважень накази і розпорядження, дає доручення, які є обов'язковими для виконання його працівниками; призначає на посади та звільняє з посад першого заступника та заступників, працівників центрального управління, директорів та заступників директорів територіальних управлінь; затверджує перспективні, поточні та оперативні плани роботи Національного бюро; встановлює порядок реєстрації, оброблення, зберігання та знищення відповідно до законодавства отриманої інформації; вживає заходи із запобігання несанкціонованому доступу до інформації з обмеженим доступом, а також забезпечує додержання законодавства про доступ до публічної інформації, розпорядником якої є НАБУ; визначає порядок заохочення осіб, які надають допомогу в попередженні, виявленні, припиненні і розслідуванні кримінальних правопорушень, віднесених до підслідності Національного бюро.

У кадровій сфері директор НАБУ вирішує питання про заохочення та накладення дисциплінарних стягнень на працівників Національного бюро згідно з рішенням його Дисциплінарної комісії та має право у встановленому законодавством порядку присвоювати ранги державних службовців працівникам та спеціальні звання особам начальницького складу НАБУ, а також вносити Президенту України подання про присвоєння рангів державних службовців та спеціальних звань вищого начальницького складу Національного бюро.

На реалізацію представницьких повноважень директор НАБУ надає у встановленому порядку пропозиції щодо вдосконалення законодавства з питань, що належать до компетенції Національного бюро; представляє НАБУ у відносинах з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями, а також органами іноземних держав, міжнародними та іноземними організаціями тощо.

Директор НАБУ має право бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, її комітетів, тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій, а також брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях Кабінету Міністрів України.

Також директор Національного бюро забезпечує відкритість та прозорість діяльності НАБУ та звітує про його діяльність; надає дозвіл на використання коштів фонду спеціальних оперативно-розшукових та слідчих дій Національного бюро, здійснює інші повноваження.

Відповідно до ч. 2 ст. 9 Закону директор територіального управління НАБУ організовує роботу відповідного територіального управління щодо виконання повноважень Національного бюро, наказів і розпоряджень Директора НАБУ. Він призначає на посади та звільняє з посад працівників відповідного територіального управління, крім тих, які призначаються Директором НАБУ; вносить подання про присвоєння у встановленому законодавством порядку спеціальних звань особам начальницького складу та рангів державних службовців працівникам відповідного територіального управління, а також пропозиції щодо структурні та штатної чисельності відповідного територіального управління. Директор територіального управління НАБУ видає у межах своїх повноважень накази і розпорядження та виконує інші повноваження, передбачені законодавством.

Важливим елементом адміністративно-правового статусу Національного антикорупційної бюро України є відповідальність цього органу та його посадових осіб за свої дії або бездіяльність.

Відповідальність суб'єкта публічної адміністрації – це передбачені нормами чинного національного законодавства заходи реагування негативного характеру, які застосовуються відповідно до визначеної процедури до суб'єкта публічної адміністрації, його посадової особи за порушення, невиконання або неналежне виконання ними приписів законодавства.

У ч. 2 ст. 19 Основного Закону України зобов'язано органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У Законі України "Про Національне антикорупційне бюро України" розмежовано власне відповідальність самих працівників та Національного бюро як суб'єкта владних повноважень.

Зокрема, за свої протиправні дії чи бездіяльність працівники Національного бюро несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність. У разі порушення ними під час виконання службових обов'язків прав чи свобод особи Національне бюро вживає в межах своєї компетенції заходи із поновлення цих прав і свобод, відшкодування завданої матеріальної і моральної шкоди, притягнення винних до юридичної відповідальності.

Важливим чинником забезпечення невідворотності відповідальності працівників Національного бюро є створення у складі центрального та територіальних управлінь НАБУ підрозділів внутрішнього контролю, що підпорядковуються безпосередньо директору Національного бюро. На ці підрозділи покладено обов'язки із запобігання вчиненню правопорушень працівниками НАБУ, здійснення контролю за дотриманням ними правил етичної поведінки, конфлікту інтересів, декларування майна, доходів, видатків та зобов'язань фінансового характеру, проведення перевірок на доброчесність та моніторингу способу їх життя, розгляд та перевірка інформації щодо причетності до вчинення правопорушень, проведення службових; розслідувань та спеціальних перевірок тощо.

Іншим важливим елементом адміністративно-правового статусу Національного бюро є порядок формування даного правоохоронного органу.

У ст. 1 Закону України "Про Національне антикорупцій- не бюро України" зазначено, що НАБУ створює Президент України відповідно до цього та інших законів України. Зазначена норма дещо суперечить положенням пп. 9-1, 9-2 п. 9 ст. 116 Конституції України, згідно з якими спрямування і координація роботи інших центральних органів виконавчої влади, їх утворення, реорганізація та ліквідація (відповідно до закону) належить до компетенції Кабінету Міністрів України. Відтак, організаційно-правові питання створення Національного бюро мають регулюватися нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України і не можуть бути предметом правового регулювання Президента України. Однак у Основному Законі України наразі не міститься жодної згадки про НАБУ, тобто цей правоохоронний орган не є конституційним, хоча його діяльність не суперечить Конституції України. У той же час віднесення організаційно-правових питань його створення та діяльності до повноважень Кабінету Міністрів України не сприятиме зміцненню незалежності цього органу, а отже – ефективному виконанню покладених на нього завдань.

Окрім того, норми ч. 1 ст. 1 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" потребують редакційної поправки з точки зору вимог юридичної техніки: недоцільно вживати у редакції даної статті поняття "попередження" та "запобігання" як різні, тому що в науці вони ототожнюються, оскільки означають одне і те саме явище, тобто систему заходів, спрямованих на протидію процесам детермінації деліктності, що має на меті ресоціалізацію потенційних правопорушників, недопущення вчинення суспільно небезпечних діянь.

З урахуванням висловленого зазначимо, що запобігання вчиненню корупційних злочинів – це діяльність, функціональний зміст та мета якої полягають у перешкоджанні дії детермінантів корупційної злочинності та її проявів, передусім причин і умов вчинення злочину, шляхом обмеження, нейтралізації, а за можливості – усунення їх дії, а також у припиненні розпочатих злочинів. Таким чином, поняття "запобігання" та "попередження" фактично є тотожними, а отже, одночасне вживання їх у тексті закону є недоцільним.

Підсумовуючи викладене, зауважимо, що Національне бюро є першим в історії незалежної України національним антикорупційним правоохоронним органом із широкими повноваженнями з попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових.

Зміст таких повноважень визначає особливий адміністративно-правовий статус цього правоохоронного органу, що не входить до жодної з гілок влади, має основним завданням протидію кримінальним корупційним правопорушенням, вчиненим вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Структурно Національне антикорупційне бюро України складається з центрального та територіальних управлінь.

З метою досягнення цілей і завдань НАБУ наділено відповідними владними повноваженнями: інформаційно-аналітичними; забезпечувальними; представницькими; контрольними.

Національне бюро як юридична особа публічного права несе відповідальність за дії, спричинені незаконними діями його працівників, а його працівники за порушення вимог закону при реалізації наданих повноважень несуть дисциплінарну, цивільно- правову, адміністративну або кримінальну відповідальність.

Водночас аналіз чинного законодавства, що регламентує діяльність означеного правоохоронного органу, свідчить про недосконалість окремих його положень, а подекуди – недотримання правил юридичної техніки. Окрім того, невирішеним залишається питання внесення змін до Конституції України з метою закріплення конституційно-правових основ діяльності НАБУ, доповнення повноважень Президента України щодо його утворення, призначення та звільнення з посади Директора Національного бюро.